科技经费预算管理是提高科技经费使用效益的有效途径,但如何判定课题申报人经费预算的准确性,一直是个大难题。因此研究和探索既有一定的准确性,又简单实用的课题经费预算管理制度,并使之逐渐科学化、规范化,便成为提高科技经费预算可信度的重要环节。
一、我国课题经费预算存在的问题
预算编制方法理论依据不充分,主观性和随意性较大。我国的课题经费资助基本上是根据项目类别确定统一的资助标准,如重大项目多少、重点项目多少等,而不考虑项目完成的难易程度和实际经费需要量,这导致项目申请单位(或个人)(以下统称“申报人”)依资助额度编制预算支出,往往与实际需求相差甚远。
科研人员的劳务报酬是否列入预算支出做法各异。我国各级政府、有关单位都制定了课题经费管理办法,对科研人员的劳务报酬是否列入预算支出做法各异。有不将劳务费用列入项目资助经费的使用范围的(如国家社会科学基金项目资助经费),有将人员费列入预算支出项目,但只包含研究人员的工资性费用的(如北京、云南等省市的科技计划项目经费),有将部分劳务费列入预算支出的,主要是指用于直接参加项目研究的研究生、博士后人员的劳务费用(如国家自然科学基金项目资助经费),没有将科研人员自身的劳务报酬与申报项目挂钩并明确列入预算支出。不管采取何种做法,项目申报人都能程度不同地从经费中获取个人利益,如少数项目申报人在预算编制时“宽松”,执行时“窄用”,降低科研投入,牺牲成果质量,从“宽打窄用”中变相获取个人劳务收益甚至不当收益,如山东省对10所高校2003年立项的课题经费使用情况审计发现,直接用于课题研究的费用开支仅占40.5%,而管理费用、人员经费等开支占近六成(《新华每日电讯》2007.7.30,王亚妮文)。
课题完成的质量和绩效要求没有在经费预算上得到体现。只要通过有关部门或个人邀请的专家的鉴定,项目申报人责任就基本完成。但社会科学课题,由于其研究成果的质量评价与自然科学项目不同,难以客观衡量,除公开出版的学术著作和发表的论文接受社会评价外,其他成果形式如研究报告究竟有怎样的学术价值和应用价值,创新点在哪里,除少数评审专家外一般人很难知晓。鉴于此,社会对一些社会科学招标课题评审的程序、公正性及其成果质量也颇有微词。造成这一现象的原因是多方面的,如评审程序有漏洞、专家评审意见不公开等,预算方面的原因是申报者未能把课题的学术价值及其社会效果与经费预算支出挂钩,造成成果的质量与政府资助的经费不对称。
对申请人提出的经费预算方案的合理性评估不够充分。经费预算的编制、评估与评审是科技经费事前控制的关键环节,但在立项评审时,各领域专家小组成员主要对项目的科学技术价值、特色和创新点等进行独立、客观、公正地评价,而对经费预算方案的审核既未发挥财务专家的作用,也未引入竞争评价机制,更缺乏科学严谨的定量分析方法。
课题预算管理不严格,且项目支出结构不合理。例如,用山东省自然科学基金安排的《基于信息系统的工作流管理应用平台研究》项目,实收资金为10万元,至审计日已开支9.88万元,其中实验材料费开支仅占5.6%,而招待费、管理费、劳务费、办公用品、电话费等开支占到94.4%(《新华每日电讯》2007.7.30,王亚妮文)。
课题经费预算绩效审计尚未开展。目前,我国课题经费的管理和财务监督主要由项目申请人所在单位负责,政府科技管理部门和其他经费提供者对项目管理单位的财务监督实行再监督,主要方法是进行事后审计,但仍以会计报表审计、合规性审计为主要目的和内容,绩效审计尚处于理论探索阶段。
二、提高课题经费预算可信度的对策
我国课题经费预算可信度偏低问题的存在,增加了科研经费管理的难度,为此提出如下具体改革设想:
(一)引入竞争机制,变定额资助为限额资助。在立项初审时,不仅对项目的科学技术价值、特色和创新点等进行评价,还要根据统计方法对课题经费预算方案的可信度进行衡量,并作为申报课题能否立项的重要依据之一。
(二)明晰科研人员的劳务报酬。依社会人假设和经济人假设相结合的思想,将“实际包含于各项预算支出中的科研人员的劳务报酬”在项目预算中明晰化,改变科研人员对劳务报酬“犹抱琵琶半遮面”的心态,以提高项目预算的准确性,根除科技人员违纪违法的预算制度因素,如依据激励理论增加或有奖金支出项目。所谓或有奖金支出主要是为促进项目申报人提高课题质量和社会效果,加快研究进度,降低课题经费支出而设立的奖励资金项目,这一奖项具有期权性质,项目申报人能否获得这一奖项,视课题完成后的学术价值和一定时期的社会效果而定。但科研人员应在什么环节(成果鉴定环节还是成果应用环节)、以什么方式(奖励资金还是科研成果价值的全部体现)、由谁(政府还是成果应用部门)支付劳务报酬等应视项目成果的性质而定。如基础研究成果且以论文形式公开发表的应视成果完成后一定时期的社会影响,如期刊影响因子、被他人引用频率等因素由政府支付奖励金额,而应用型课题研究则由成果应用单位按市场价值支付劳务报酬。
(三)把经费预算支出与提高成果质量和绩效结合起来。项目申报人在编制课题经费预算时,必须具体明确项目成果所要达到的质量标准、一定时期后的经济效益和社会影响等,并且与项目申请经费数量挂钩。如不能达到预算所确定的目标,政府科技管理部门应停止经费资助或采取其他惩罚措施,如限制课题申报等。
(四)改革课题经费审计监督方法,实行绩效审计评价制度。绩效审计的核心内容是经济审计、效率审计和效果审计。开展课题绩效审计,有利于促进科技人员在科技成果质量和研发进度上多下功夫。但绩效审计需要一定的评价尺度,据此作出的审计结论才令人信服,这样的尺度就是绩效审计标准,应当由项目申报者在课题经费预算编制时明确承诺。同时,为更多地扶持有培养前途的中青年科技人员,提高中标人之间的竞争意识,提高课题研究的质量和绩效,可根据项目申报人的成果预期质量和绩效承诺,允许同一课题有两个或两个以上申报人中标。
(五)严格预算管理,实行专款专用。经费预算列支的项目和金额应当严格执行,但考虑到预算编制依据的客观变化,可允许单项费用支出金额在一定的幅度内上下浮动,但支出总额不得突破。特殊情况下需要对预算作较大调整的,应由项目承担人提出申请,报项目批准人或经费资助人同意。
责任编辑 赵军