时间:2020-04-14 作者:朱敏 (作者单位:国家信息中心经济预测部)
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摘要:
近年来,我国农业和农村投资增长缓慢、投入不足问题非常突出,已成为制约农业和农村经济发展的主要障碍。为了加快农业和农村发展,我们必须认真分析影响投资增长的主要因素,采取相应措施,以建立保障农业和农村投资稳定增长的资金来源机制。
农业和农村投资不足问题突出
“十五”以来,尽管国家多方面增加了对农业和农村的资金投入,农村固定资产投资总体上也保持了平稳增长,但与城镇固定资产投资相比,增速差距逐步扩大,占全社会固定资产投资比重也持续下滑。2002年,农村固定资产投资增速慢于城镇7.2个百分点,2003年,增速差距扩大到7.3个百分点,到2004年进一步扩大到11.1个百分点,只是2005年城镇投资受宏观调控影响较大,差距才略有回调,但也高达9.2个百分点,且投资规模还不及城镇的1/5。由于“十五”时期农村固定资产投资增长缓慢,其占全社会固定资产投资的比重逐年下滑,2001—2005年平均每年下降1个百分点。
同时,“十五”期间在城镇固定资产投资中,超过98%以上的投资都集中于第二和第三产业,第一产业投入十分有限,分别只占城镇固定资产投资的1.6%、1.9%、1.2%、1.1%和1.1%。
近年来,我国农业和农村投资增长缓慢、投入不足问题非常突出,已成为制约农业和农村经济发展的主要障碍。为了加快农业和农村发展,我们必须认真分析影响投资增长的主要因素,采取相应措施,以建立保障农业和农村投资稳定增长的资金来源机制。
农业和农村投资不足问题突出
“十五”以来,尽管国家多方面增加了对农业和农村的资金投入,农村固定资产投资总体上也保持了平稳增长,但与城镇固定资产投资相比,增速差距逐步扩大,占全社会固定资产投资比重也持续下滑。2002年,农村固定资产投资增速慢于城镇7.2个百分点,2003年,增速差距扩大到7.3个百分点,到2004年进一步扩大到11.1个百分点,只是2005年城镇投资受宏观调控影响较大,差距才略有回调,但也高达9.2个百分点,且投资规模还不及城镇的1/5。由于“十五”时期农村固定资产投资增长缓慢,其占全社会固定资产投资的比重逐年下滑,2001—2005年平均每年下降1个百分点。
同时,“十五”期间在城镇固定资产投资中,超过98%以上的投资都集中于第二和第三产业,第一产业投入十分有限,分别只占城镇固定资产投资的1.6%、1.9%、1.2%、1.1%和1.1%。
影响农业和农村投资增长的主要因素
我国农业和农村投资增长缓慢、投入不足是由多方面因素造成的,农民投资能力弱、农业投资效益低、农村投资环境差、政府支农力度不够等都造成资金缺乏进入动力。
1.农民收入低,负担重,投资能力弱。我国是传统的农业国家,农村人口占大多数,农民收入的增长点少、增收难度大。在当前工业化、城镇化加速的背景下,城乡差距呈扩大之势。2005年,农民人均纯收入3255元,扣除价格上涨因素,比上年实际增长6.2%,城镇居民人均可支配收入为10493元,实际增长9.6%,两者的收入比为1:3.22。同时,农资价格不断上涨,基层和地方政府乱收费、乱摊派、低价征地等现象依然存在,农民“因病致贫”、“因教育致贫”现象较普遍。这些因素加重了农民负担,致使农民不敢随意投资农业生产,不敢任意消费,对农业的投入严重不足。
2.农业经营规模小,严重抑制投资需求。长期实行的家庭联产承包责任制已不适应当前的农业发展要求,表现出越来越多的局限性,对投资需求具有极大的抑制作用:一是由于农业经营规模小,购置大型农机具开展机械化耕作的成本过高,使得生产效率难以提高。据联合国粮农组织统计,我国1999年平均每千公顷耕地拖拉机使用量6.4台,仅相当于世界平均水平的1/3和日本的1.4%,耕地单产平均水平与发达国家相差200斤左右。二是由于农户独立耕作,对农业生产需要的公共基础设施投入不足。据统计,2004年我国农村有效灌溉面积仅占同期农作物总播种面积的35.5%。三是小农户对农业科技推广应用、农业结构调整以及市场信息收集分析方面的投入“心有余而力不足”,缺乏必要的投资能力。
3.农业效益低、农村投资环境差,工商和金融资本投入积极性不高。在国民经济各大行业中,农业一直属于效益较差的行业之一,投资大、周期长、风险高,总资产贡献率、成本费用利润率等指标普遍低于其他行业,影响到工商和金融资本对农业投入的积极性。2004年,在全部30个工业制造行业中,农副食品加工业的总资产贡献率排名第21位,成本费用利润率排名倒数第3位。同时,农村基础设施落后、投资环境差,也成为工商和金融资本投入的制约因素。由于投入不足,我国农村生产性基础设施普遍存在年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题,如交通设施落后、优质耕地稀少、生活性基础设施不足等。在这种情况下,国有商业银行逐步退出农村,农村信用社的支农能力薄弱,农业发展银行业务范围狭窄,农村金融机构缩减,缺乏竞争,金融服务功能严重弱化,金融产品和金融服务种类单调,农村金融供给难以满足农村企业和农户的资金需要。据调查,现在农户贷款只有1/4来自信用社和银行,3/4来自民间资金,尤其农业大户和农村企业贷款缺少担保、抵押和分散风险的机制,加上农业保险发展缓慢,严重影响银行的贷款积极性。同时,农村大量资金外流,致使农业失血严重。据测算,在传统农业区,每年通过国有商业银行的县及县以下机构从农村流出的资金达3000亿元;农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式抽走的农村资金估计每年也在1000亿元以上。
4.政府支农资金总量不足、投入结构不合理。由于农村自我投资能力弱、工商资本和银行资金又不愿进入,对资金的需求主要依靠国家财政投入。尽管国家财政支农资金增长较快,但近年支农资金占财政总支出的比重却呈下降态势。据统计,该比重“六五”时期为8.69%,“七五”时期为9.38%,“八五”为9.75%,“九五”为9.29%,而2001—2004年为8%左右。有关专家学者对“十五”期间国家财政支农水平总的判断是,尽管对“三农”财政支持力度不小,但历史欠账太多,这几年的投入在很大程度上带有还账性质,政府财政对农业的支持总量仍处于低水平。同时,政府支农资金投入还存在许多结构性问题:一是仅有一些经济发达地区政府对农业有所支持补贴,不太富裕的地方政府基本不对“三农”进行任何补贴,尤其是中西部地区的市、县严重依赖国家和省级农业投入。二是支农资金投向结构不合理。大量支农资金投入到重大水利工程、生态建设工程等社会效益项目,受益对象不仅仅局限于农业,统计上却归于农业投入,而农民直接受益部分的资金,如农村税费改革、退耕还林、粮食直补等,所占比重并不高,客观上夸大了政府对农业投资的规模。如“十五”期间,中央用于农业基础设施2840亿元的投资中,重大水利工程和生态建设工程占70%以上,直接用于农业综合生产能力建设的仅占11%左右。三是投入渠道分散,投资效益差。有限的支农资金分散在许多部门,如仅属于建设性财政拨款投入的就有农业固定资产投资、扶贫以工代赈、农业综合开发等资金,不同渠道的支农投资存在着交叉重复、统筹协调难、投资效益差的问题。
促进农业和农村投资增长的政策建议
要想从当前农业和农村投资增长缓慢的困境中解脱出来,根本出路就在于积极为各类资金进入农村和农业创造条件,从制度上建立起农业和农村资金的可靠来源机制。
1.加大政府支农资金投入,优化投入结构。政府支农资金不但是“三农”投资的主要来源之一,而且可以有效吸引社会资本进入,所以必须想方设法加大政府支农资金投入,建立多元化的农业投入机制。目前,各级财政对“三农”问题的投入力度不小,出台的各项支农措施也不少,公共财政、公共产品、公共服务的覆盖面正在逐步扩大到农村,落实农村九年义务教育、建立农村公共卫生和基本医疗服务体系、加快农村公共基础设施建设等各项惠农措施正在进一步得到落实。但为了进一步提高支农资金的有效性,建立政府支农投资稳定增长机制,还要注意解决两个问题。一是优化投入结构,加强各类支农投资的统筹协调、相互衔接、集中安排,着力解决投入分散与重复建设问题,提高使用效率。二是广开财源。首先,积极调整国债投资和中央预算内投资结构,尽可能增加对“三农”的投入。其次,加快改革征地制度,缩小征地范围,把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发,让农民直接分享土地增值收益。
2.想方设法增加农民收入,增强农民投资能力。一是要充分挖掘农业内部增收潜力。积极发展品质优良、特色鲜明、附加值高的优势农产品。二是要积极推进城镇化进程,增加农民的务工收入。着力发展县城和建制镇,培育产业支撑,大力发展民营经济和县域经济,鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展,特别是劳动密集型企业和服务业,充分保障农民工的合法权益。三是加大财政对基层转移支付的力度,重点是向中西部地区和民族地区、贫困地区倾斜,积极推进扶贫开发。四是进一步减轻农民负担。认真落实中央关于农村税费改革和减免农业税的政策,坚决取消中央明令禁止的各种不合理收费,建立健全对被征地农民的合理补偿机制,严格控制农业生产资料价格过快上涨。
3.发展农业规模化经营,提高投资需求。要进一步提高农业生产率和投资效益,就必须使小农生产方式转变为现代社会化的生产方式,引导、鼓励粮农实行规模化生产、集约化经营,提高农业产业化水平,降低生产成本。首先,采取切实措施推进农村生产要素市场发育,充分发挥市场对资源配置的基础性作用。如给予农户完整意义上的市场主体地位,改革农村土地流转机制,建立支持保护农业的政策体系等。其次,政府应加大对农业产业化龙头企业的财政扶持力度。扩大中央及地方财政对相关企业的贷款贴息范围,对具备一定市场基础的高科技、高成长性龙头企业提供产业专项资金支持,以及减免税收等。第三,加快农业保险发展,转变农业保险方式,为农业的产业化、规模化经营保驾护航。农业保险的发展,可以降低投资农业的风险和损失,推动个人和企业投资农业。但是由于农业的特殊性,保险公司和农户都不太愿意在农业保险上过量投资。因此,必须转变农业保险方式,开发企业、农民和保险公司共同承担风险的农业保险新险种,甚至可以鼓励保险公司投资农业。
4.积极改善投资环境,引导工商资本投入。首先,大力改善农村基础设施。调整国家建设资金的投向和结构,更多地支持农村基础设施建设。一是在巩固人畜饮水解困成果基础上,加快农村饮水安全工程建设。二是加快农村能源建设步伐,启动无电地区电力建设工作,尽快完成农村电网改造的续建配套工程,加强小水电开发规划和管理,在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术。三是进一步加强农村公路建设,力争到“十一五”末基本实现全国所有乡镇通油(水泥)路,逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围。四是加快建立快速、高效的自然灾害和人畜疫情应急救助系统。其次,完善各项优惠政策。实行税收优惠政策,对“三农”投资实行免税或低税率政策;实行积极的财政担保政策,引导工商资本和信贷资金投向农业;完善农产品价格政策、扶贫开发政策以及旨在保护农业的“黄箱政策”和“绿箱政策”。第三,加大对企业投资农业和农村的补贴力度。国家要从财政上制定“以奖代补”等特定扶持政策,对由社会资本牵头的农村基础设施投资和公益性支出给予鼓励、奖励和补偿。
5.深化农村金融体制改革,加大金融支农力度。在农村和农业投入资金的各种来源渠道中,金融资本起着不可或缺的作用。政府应该着力打造政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构和民营金融机构等多种形式金融机构并存、合理分工、功能互补、有序竞争的多层次农村金融体系,为新农村建设提供必要的金融组织保证和制度保证。继续扩大农户小额贷款和农户联保贷款。进一步完善邮政储蓄的有关政策,建立起邮政储蓄资金回流机制。逐步放宽县域以下金融行业进入门坎,探索成立一些小型农村金融机构,如社区银行、单纯的贷款性机构、以支农为主要目标的小额信贷组织等,加大中央银行对这类机构的再贷款支持力度;以法律形式规定这类机构将每年新增存款的一定比例投放到涉农领域;对这类机构涉农贷款利息收入减免税收。各类金融机构要按照商业化、市场化的原则,大力增加对优势农产品加工企业、主导产业生产基地、农产品专业市场建设的资金投入,提高对农业龙头企业的综合服务水平。
责任编辑 刘慧娴
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