时间:2020-04-14 作者:陈新恒 (作者单位:湖北省南漳县财政局)
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摘要:
随着国家对“三农”问题的高度关注和投入力度的加大,湖北省近年来对粮农的直补规模逐年增加,补贴方式也不断规范和创新,2005年实现了直补资金“一折通”,深受广大农民朋友的欢迎。但几年来的运行实践,也暴露出粮食直补在政策制定和具体操作层面有六个方面的矛盾亟待化解。
1.补贴项目多与资金兑付分散的矛盾。2004年对粮农的补贴包括粮食直补和良种补贴,到2006年,国家考虑到农业生产资料价格上涨等因素又增加了一项综合补贴,发放的时间也分别在当年的4、5、6三个月。由于时间集中,补贴项目又多,要及时将补贴分发到千家万户粮农手中,对人力有限的基层财政来说,工作量太大。比如襄樊市仅粮食直补一项规模就高达1.2亿元,但由于补贴对象人数庞大,户平不到140元,亩平不足12元;尤其山区县人均耕地只有一两分,补贴金额就只有几块钱。补贴数额无论多少,基层财政干部都必须按程序一一统计核算公示兑付到户,面对全市88万多户农民的多次发放,配套改革后减人减支的基层财政所确实不堪重负,同时也增加了金融代办机构的工作量。
2.连年核实面积的风险与农村稳定大局的矛盾。农民的实际种植面积是计算粮食补贴资金的依据,由于当前农业和非农业占用耕地...
随着国家对“三农”问题的高度关注和投入力度的加大,湖北省近年来对粮农的直补规模逐年增加,补贴方式也不断规范和创新,2005年实现了直补资金“一折通”,深受广大农民朋友的欢迎。但几年来的运行实践,也暴露出粮食直补在政策制定和具体操作层面有六个方面的矛盾亟待化解。
1.补贴项目多与资金兑付分散的矛盾。2004年对粮农的补贴包括粮食直补和良种补贴,到2006年,国家考虑到农业生产资料价格上涨等因素又增加了一项综合补贴,发放的时间也分别在当年的4、5、6三个月。由于时间集中,补贴项目又多,要及时将补贴分发到千家万户粮农手中,对人力有限的基层财政来说,工作量太大。比如襄樊市仅粮食直补一项规模就高达1.2亿元,但由于补贴对象人数庞大,户平不到140元,亩平不足12元;尤其山区县人均耕地只有一两分,补贴金额就只有几块钱。补贴数额无论多少,基层财政干部都必须按程序一一统计核算公示兑付到户,面对全市88万多户农民的多次发放,配套改革后减人减支的基层财政所确实不堪重负,同时也增加了金融代办机构的工作量。
2.连年核实面积的风险与农村稳定大局的矛盾。农民的实际种植面积是计算粮食补贴资金的依据,由于当前农业和非农业占用耕地逐年增加,农民实际种植面积减少,加之调整不及时,造成当年的粮食直补面积与上年不符。这样核实面积就成了基层财政干部的一件大事,尽管基层财政部门每年投入大量的人力物力财力在各村、组、户进行面积的核实和张榜公示,但工作再细心,责任性再强,也难保不出偏差。据部分县(市)反映,近年来受理农民因土地纠纷引起的投诉和上访占诉访总量的30%以上。
3.直补兑付与作物种植“时间差”的矛盾。湖北省2005年政策规定补贴在9月底前兑付到位,到2006年,直补时间由9月份提前到了4月份,要求4月底前全部发放到户。国家的初衷是考虑到粮农春耕备耕急需资金购置化肥、农药、种子等生产资料,以此缓解农民经济压力。可是这样一来,4月份庄稼还没种下地,补贴面积只能以2005年核定的实际种植面积为准滚动计算,并以此作为当年的实际种植面积,这样造成“实际面积不实际”。如果9月份所有的庄稼都下了地,实际种植面积与已补贴的面积有误的,按规定,凡当年农户种植水稻、玉米、小麦面积与上年核定的实际种植面积不一致的,待下年发放粮食直补资金时,再予以调整,多退少补。此办法在农村实际操作起来也很难。一是农民接受难,多了退回这根本就不现实,少了老百姓当年就要上访“讨说法”。二是基层操作难,基层财政干部和代办金融机构要逐人逐户逐年核对,增的补、减的退,十分繁琐,工作反反复复。如襄樊市少数县(市、区)为了平息“少补”引起的风波,在省里分配的直补资金4月份已全部兑付完毕、财力又十分紧张的情况下,政府又拿钱出来对部分农民进行了第二次补贴。
4.补贴品种受限与产业结构调整的矛盾。目前直补品种只有稻谷、小麦和玉米三种,其他的作物均不在补贴之列。老百姓认为:同是地里长出来的却不能一样享受补贴,对种植其他农作物的积极性是一种挫伤。基层干部认为:这样做不利于产业结构的调整。如襄樊市某区有菜农9万户,占全区总人口的近一半,政府为了丰富全市人民的“菜篮子”实行产业结构调整,要求菜农扩大蔬菜种植面积,大力提倡种植反季节蔬菜,但部分菜农认为种植蔬菜既不享受补贴还得同样承受农资涨价的经济负担,不愿种菜,很多菜地能改的都改种成其它粮食作物了,政府只得从直补资金中变相给予菜农一定的补贴。现在棉花、芝麻等十分紧俏,作为主产区的襄樊,因为两者不在补贴范围之列,面对产业结构调整的大好时机,基层干部也只能“对上应付,对下说服”。
5.身份证作为办理直补“一折通”必备条件与农村现状不符的矛盾。身份证是办理粮食直补“一折通”的必备条件,其硬性规定的目的是保护农民的补贴不被虚报冒领、挤占挪用。如果没有此证乡镇财政所和金融代办机构就不能进行数据录入,农户的基础信息就不能进入补贴网。但农村的现实情况比较复杂,很多人一辈子足不出户,全家无一张身份证、不愿补办的约占总户数的15—20%,为了确保及时足额落实直补政策,信用社也只能“变通”对这部分粮农实行现金发放。这种“合理不合规”的操作方式给整个兑付工作带来潜在的隐患。
6.落后的乡镇金融代理机构网络与繁重的直补发放任务的矛盾。一是金融机构服务网点大规模收编,农行、工行、建行等已相继退出农村金融市场,目前,只有“农村信用合作社”在“留守”支撑,直接导致农村粮食直补兑付网络锐减。虽然近年来邮政储蓄网点向农村扩展延伸,但覆盖面还比较窄,扩展速度也较慢,一时还难以担此重任。二是网络软(硬)件开发升级慢。由于代发单位的计算机网络软(硬)件开发滞后、升级缓慢,代发效率低,粮农在领取直补资金时往往要等待很长时间,若因粮农集中领取、网络运行速度慢或出现机器故障,有时甚至一分钱也取不出,特别是山区的粮农备受奔波之苦。三是“一折通”常有“一折不通”的问题。很多粮农在所辖区内甲地办的“一折通”而不能在乙地正常支取。
针对上述问题,笔者认为化解直补环节中的矛盾应从以下几方面入手:
一是整合补贴资金,一次直补到户。建议综合考虑对粮农补贴的各种因素,把对农民的补贴资金科学整合、集中调度、一次划拨、一次兑付,减少补贴项目和发放次数。农民既能集中资金办力所能及的事情,基层财政部门也可以从“直补”中解脱出来,把精力集中到村级财务管理和公共服务上来,金融代办机构也能够大大降低服务成本。
二是稳定补贴面积,一定几年不变。建议补贴面积以二轮延包面积为基础,即采取“大稳定、小调整”的措施,各村组之间面积相对固定,有变动的大多只在户与户之间,村组可用预留的机动地调整。可借鉴有的地方实行的“稳定补贴面积,提高补贴标准,完善补贴办法”的做法,补贴面积一经核准可以一定几年不变。在补贴对象的认定上执行“谁种补谁”,当耕地面积发生流转时,以公证的协议和字据为准,无协议和字据的按《土地确权证》的隶属关系“谁田补谁”。
三是调整补贴时间,面积出入当年解决。建议在发放时间上将粮食补贴发放时间与粮食播种期调整一致,由4月份推迟到9月份,这样比较符合农村实情。另外,补贴面积有出入需“多退少补”的尽可能在当年调整,发放补贴时可预留少部分直补资金作为预备金,以备当年面积有调整时补发所用。
四是扩大补贴品种,引导经济作物协调发展。粮食直补的初衷是缓解国家的粮食困难,现在农民“有田抢着种,生地抢着开”,2006年全国粮食产量达4900亿公斤,已经连续三年增产,遏制“粮荒”的目的已经达到,政策已初见成效,在此情况下应适时调整对农民(包括菜农)直接补贴的品种,可扩大到其他农作物,包括蔬菜、棉花、油料、大豆、花生、山药等农产品,让广大农民享受到直补政策的温暖。
五是原则与灵活兼顾,降低“一折通”入网门槛。笔者认为应把正确执行政策与直补资金落实的灵活性有机地结合起来,充分考虑农村实情,区别情况,分类处理。首先加大对中青年无证者督办力度,其次对年龄较大的老弱病残、鳏寡独居者,建议用其户口薄号码代替身份证号,户口薄号码一户一号,号码不重复也便于收集。确实因特殊原因既无身份证也无户口薄号码的,由“村民议事小组”或户籍管理机关出具证明,特殊办理。
六是打造服务网络,多管齐下保畅通。按照“服务质量优良,结算方便快捷,资金到位及时”的原则,由各商业银行(还没有完全退出农村金融市场的银行网点)、信用社以及邮政储蓄等金融业务机构参与竞标,采取“公平、公正、公开”招标的方式确定代发单位,并与其签订代发直补资金合同,明确双方责任和义务,提高服务效率。建议财政部门与金融代办机构联合设计发放程序,解决财政部门管理需要与金融代办机构软件平台难对接的问题,增强兼容性,使“一折通”真正服务便民。针对金融代发机构的手续复杂、管理费用高的实际,国家可按其承办业务量的大小、直补额度的多少,按户或按直补额度承担一定的费用(如工本费等),以减轻代办机构的成本压力。
责任编辑 方震海
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