时间:2020-04-14 作者:黄强
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摘要:
为从根本上解决中低收入家庭的住房困难问题,厦门市于2006年开始酝酿建设社会保障性住房,其目标是要使符合廉租房条件的家庭申请普通租赁房和购买保障性商品房的需求基本得到满足,做到“应保尽保”,同时为来厦就业的大学毕业生及中级人才解决过渡性住房。目前各项政策制度框架已基本确定,首批2万套社会保障性住房建设已进入实施阶段,有些项目已经可配租配售,现已开始接受社会申请,社会反响很好。根据规划,厦门市社会保障性住房建设将在3至5年内解决全市3.4万户中低收入家庭住房困难问题,占同期商品住宅总套数的23%。2007年厦门市计划完成投资30亿元(不含地价),新增8个保障性住房项目,总用地面积48万平方米,总建筑面积147万平方米,加上去年已规划项目,今年全市计划开工社会保障性住房约3.4万套,竣工4270套。
财政参与保障性住房建设的实践
社会保障性住房是指政府提供的限定建设标准、供应对象、销售价格或租金标准的保障性住房,具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房、安置房(含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房)等,是厦门对多年来各类政策性住房(如经济适用房、安置房、廉租房等)建设、分配、管理工作进行总结研究...
为从根本上解决中低收入家庭的住房困难问题,厦门市于2006年开始酝酿建设社会保障性住房,其目标是要使符合廉租房条件的家庭申请普通租赁房和购买保障性商品房的需求基本得到满足,做到“应保尽保”,同时为来厦就业的大学毕业生及中级人才解决过渡性住房。目前各项政策制度框架已基本确定,首批2万套社会保障性住房建设已进入实施阶段,有些项目已经可配租配售,现已开始接受社会申请,社会反响很好。根据规划,厦门市社会保障性住房建设将在3至5年内解决全市3.4万户中低收入家庭住房困难问题,占同期商品住宅总套数的23%。2007年厦门市计划完成投资30亿元(不含地价),新增8个保障性住房项目,总用地面积48万平方米,总建筑面积147万平方米,加上去年已规划项目,今年全市计划开工社会保障性住房约3.4万套,竣工4270套。
财政参与保障性住房建设的实践
社会保障性住房是指政府提供的限定建设标准、供应对象、销售价格或租金标准的保障性住房,具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房、安置房(含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房)等,是厦门对多年来各类政策性住房(如经济适用房、安置房、廉租房等)建设、分配、管理工作进行总结研究的基础上,提出的住房保障新思路。厦门将社会保障性住房建设与商品房严格分开,土地由政府优先划拨,所需40—50亿元资金由政府投入,实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作,在政策设计上有着以下鲜明特征:
(一)体现政策“保障性”,转变“福利性”内涵。福利分房解决的是过去长期低工资、低福利遗留问题,因此,“福利性”实物分房的主要内涵是,只要是没有享受政府优惠政策住房的,不论其住房条件如何都可以享受“福利性”实物分房,级别或职称高的享受的住房面积大,并且政府的优惠政策最后都要转为个人的经济利益。社会保障性住房的主要内涵则是,政府承担对中低收入家庭中的无房户或住房困难户的住房保障责任,只有自身解决不了住房问题的对象才可申请,并且政府只保障基本的住房需求,同时实行住房资源使用的最大化,不符合条件或不需政府提供住房保障的,政府将依法收回住房再重新分配。
(二)扩大保障覆盖面,解决“夹心层”住房困难。在过去由廉租房、经济适用房、商品房三个层次构成的住房供应体系中,廉租房供应有限、条件严格,经济适用房只售不租,商品房更是“高高在上”,这就导致相当一部分中低收入家庭既不具备租住廉租房的条件,又买不起经济适用房甚至没有申购资格,成了住房保障政策的“夹心层”。为此,社会保障性住房政策以多层次的保障供应体系,对不同收入的中低收入家庭实行不同的住房保障:向有一定经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供社会保障性商品房;向既不属最低生活保障线以下,又无经济能力购买保障性商品房的低收入家庭,提供社会保障性租赁房;向最低生活保障线以下的住房困难家庭提供廉租住房;为刚参加工作的公务人员和引进人才解决过渡性租赁住房;结合旧城(村)改造,通过拆迁安置,解决和改善本市中低收入家庭的住房困难和居住条件。
(三)严格准入和退出机制,住房资源使用效益最大化。申请社会保障性住房必须申报家庭资产、收入和住房情况,政府对家庭收入、家庭资产和住房困难户等条件设定了较为严格的控制标准,符合条件的家庭只能购买或承租一套住房。申请之前5年内有购买或出售房产的,不可以购买或承租。社会保障性住房以满足中低收入住房困难家庭的基本生活需求为准则,因此,坚持“小户型”的标准,将户型面积按家庭人中数严格控制在45平米、60平米、70平米几个档次。与福利性住房可上市交易或商业抵押不同,社会保障性住房不得上市转让、出租和抵押,不得转租、转借和空置。对不符合条件或不再需要政府提供住房保障的,由政府依法回购或收回。
财政发挥投入与调控作用
厦门市财政局按照公共财政的要求,全力保证社会保障性住房建设资金需求,为广大中低收入家庭提供优质、充裕的房源,最大限度地对承租户进行租金补助,使其顺利入住。同时,引入市场机制,创新租金发放和管理机制,提高了财政资金的使用效益。
(一)保障投入。按照目前计划的17个社会保障性住房建设项目,到2010年厦门将建成4.1万套保障性住房,仅建设资金就需120亿元。此外,租金补助、物业管理费补助和供地方式改变而带来的收益转移等几项加起来财政投入将超过400亿元。为此,厦门采取财政预算为主、多渠道筹措资金的方式,以形成稳定规范的资金来源。今年就从国有土地使用权出让支出中安排了社会保障性住房建设资金15亿元。
(二)有效调控成本。厦门社会保障性商品房售价是根据控制性建设成本、基准地价综合测算确定的,因此,财政实际承担了土地市场价格与基准地价之间的价差,从而有效地控制了社会保障性住房的售价。在控制建设成本方面,选择具备资质的国有代建公司施工,其代建费仅为工程造价的3%。由于属财政投融资项目,每笔支出都经过了厦门市财政审核中心的严格把关,发挥了建设资金的最大使用效益,因而能在控制建设成本的基础上,充分考虑安全、环保、节约,注重适用性和舒适度以及基础设施配套。同时,住房装修也随建设一步到位,申请人只要拿到钥匙,购置必要的家具就可入住,减少住户二次装修的时间投入和资金负担。
(三)透明补助。厦门社会保障性租赁房统一按市场租金来计算,并将以往实行低租金标准的“暗补”政策改为给予租金补助的“明补”政策。租金补助标准按不同收入划分为三档:属于民政部门认定的低保对象,财政补贴90%、个人负担10%;家庭收入属于中低收入上限标准一半以下的,财政补贴80%、个人负担20%;家庭收入属于中低收入上限标准一半以上的,财政补贴70%、个人负担30%。按照厦门岛内目前60平方米房屋的租赁均价计算,承租户每月只需承担200元左右的租金。同时厦门将社会保障性租赁房租金收入部门与租金补助发放部门分离,实行收支两条线管理。按照有关管理办法,由市财政设立预算外社会保障性租赁房租金专户进行核算管理,市公房管理部门设立社会保障性租赁房租金收入过渡账户用于租金收缴。申请人将自付租金部分按月缴入租金收入过渡账户,中低收入家庭、公务人员和引进人才的租金补助由租金补助支付部门按月支付到租金收入过渡账户。
财政参与保障性住房建设的思考
社会保障性住房体现的是一种全新的保障思路,它对地方财政工作也是全新的挑战。财政支持的力度、方式和机制等均无现成模式,需要在实践中不断反思和总结,把这项“惠民工程”办实办好。
(一)既要履行财政的住房保障职能,又要充分考虑财政负担能力,确保住房保障政策的可持续性
由于房地产行业的垄断性、竞争性等特点,市场失灵问题较为严重,需要政府及时有效地进行宏观调控。西方公共财政履行住房保障职能是通过直接提供低价土地、降低房屋造价或以财税手段支持非营利性的建房机构,让低收入群体能买到低价的住房。英国、新加坡政府采取设立专门机构、提供营运资金直接建造公房,法国、瑞典、德国、日本则主要依靠财政提供长期和优惠利率贷款(或贷款利息补偿)、税收减免等财政优惠措施,鼓励非盈利性机构建房。
住房保障政策运行可持续性的关键在于财力,因此必须多渠道筹集资金,大力提高财政支付能力。英国住房保障资金支出约占中央财政预算总额的6%。在我国香港有近一半的中低收入市民居住在政府为其提供的“公屋”(租屋)和“居屋”(半折优惠购买)里,如果没有足够的财力支持是难以想象的。但是,不同住房保障模式所采取的不同措施,只有在财政支付能力的可承受范围之内实施,才能保证住房保障体制能够长期稳定地持续运行。由于财力有限政府只能承担有限责任,目标应定位于保障居民的基本住房需求。而且,保障标准和保障覆盖面应根据经济发展阶段和水平以及财政承受能力逐步调整。
(二)要根据住房发展阶段决定住房保障体制的运行方式,科学合理地选择住房政策工具,体现住房保障水平的层次性
住房政策工具是多元的,综观世界各国(地区)对中低收入家庭提供的住房保障政策,最常用和最直接的政策手段可分为保障对象直接提供政府建造的廉价房屋或低租金房屋,或向保障对象直接提供住房货币补助金,让其自行在市场上选择住房。住房发展阶段决定了住房保障政策工具的选择。在住房短缺或供给结构失衡时期,应当适用最有利于刺激住房供给、加快住房建设的财政投资直接建房方式;在住房供求关系比较缓和时期,采取住房补贴的方式更有选择性,有利于减少保障资金支出。厦门在落实住房保障中,注意根据住房发展阶段来决定住房保障的运行方式,并随其演进而及时调整。虽然近年来厦门房地产市场持续升温,但是目前比较突出的问题是结构性矛盾,即小户型、低价位的房源有效供给不足。对于广大的厦门中低收入家庭来说,仍然很渴望从市场上购买和租住到小户型、合理房价收入比的住房。因此,从增加供给和提高消费能力两方面考虑,财政采取了直接投资建设价廉的社会保障性住房并提供符合条件的租户补贴双管齐下的方式,是与目前厦门住房发展阶段相适应的。
(三)从长远看,住房保障投入不会造成资源流失和财政负担,而且调控社会保障性住房售价将给房地产市场带来正面效应
在建设社会保障性住房的同时,按照“居者有其屋”原则,应当是保障户户有房住而不是户户有房产。厦门所贯彻的住房保障新思路,很好地实现了财政支持社会保障性住房规模的动态平衡:就社会保障性商品房而言,一旦住户不具备资格,将在计提折旧后由财政回购;社会保障性租赁房更是通过“人头补贴”形式,将作用直达需要补贴的消费者,并且通过“明补”的财政管理方式,减少补贴效益的流失。这使得停留在社会保障性住房体系中的政府资源规模最优化并发挥最大效益。而从社会保障性住房体系退出的公房,也将成为政府的优质资产惠及后人。
社会保障性住房项目建设前期资金压力较大,但是随着卖售和收租的实现,资金运营会日渐顺畅。另外,这些社会保障性住房小区将极大凝聚该地区的人气,带动第三产业发展,进而促进税收持续增长。比如,财政对物业费补贴就将从收取的小区商场租金收入中解决,实现财政增收与小区发展的良性循环。
财政以基准地价和控制性建设成本销售并禁止上市交易,使得社会保障性商品房成为了准商品房。这种住房价格与其他住宅市场价格共存形成住房价格新的“双轨”,将对房地产市场产生有益影响:一方面,双轨制价格的存在有利于调节不合理的高房价,防止房地产泡沫的产生。从对厦门房地产市场的分析可以看出,目前提供的社会保障性住房实际上是弥补了房地产市场结构性矛盾,将房地产市场最短而最重要的那块“短板”补上,优化了住房供应结构,从而促进了整个房地产市场供求关系的均衡,减少了市场投机性因素,挤压了房地产泡沫空间,并能避免直接限制房价所可能带来的负面效应。另一方面,由于严格的准入和退出机制,将杜绝高收入家庭通过各种手段获得社会保障性住房,防止部分人钻双轨制价差的空子,转手倒卖,谋取不义之财,扰乱房地产市场正常交易秩序。
(四)在落实住房保障政策的过程中,要妥善处理好公平与效率、社会保障性住房与商品房的关系
保障对象的住房支付能力千差万别,因此住房保障的水平也必须具有层次性,使不同收入水平的居民享受不同程度的保障。为保证这种层次性的实现,就必须建立完善、严格的收入划分标准和资格审查制度,规定不同收入标准所能享受到的保障待遇,从而控制不同保障手段和水平的适用对象和范围。保障面过宽或过窄,保障水准过高或过低,都可能影响公平与效率的发挥。
发展社会保障性住房的目的并不是通过行政手段或政府直接投资扩大住房供给,直接干预房地产市场,从而把商品房价拉到中低收入家庭可以承受的价位。商品房价格的上涨和高位运行,受很多因素的影响,如供求关系、资源稀缺条件、生活居住环境、城市魅力、投资工具等。据统计,厦门市一手商品房的购房者中,非本市居民占60%,而且随着厦门经济的持续高速发展、城市建设加快和各项设施的不断完善,城市吸引力不断增强,房地产市场的需求还可能持续旺盛。如果试图采用行政手段干预房地产市场,既是对市场机制的破坏,也将导致市场失序并将受到经济规律的惩罚,严重影响城市经济发展。因此,发展社会保障性住房的目的不是为了破坏市场机制这只“看不见的手”的作用,而是政府通过“看得见的手”对房地产市场机制进行补充。商品房市场和社会保障性住房在理论上是两个相对独立运行的市场,各自应遵循自身的规则。因此,在政策制定与后续管理中,应当严格界定两个市场,让两个市场相辅相成、健康发展。
(作者为厦门市财政局局长)
责任编辑 赵军
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