编者按：由于历史与现实原因，产粮大县、偏远县乡、资源相对匮乏的地方，经济发展越来越多地受到技术、资金、市场等多种因素的制约，部分县乡财政困难成为市场经济体制发展进程中一种难以避免和超越的现象，在一些地方甚至影响了基层政权机关的正常运转。县乡财政困难引起了党中央、国务院的高度重视，本届财政部党组把推动缓解县乡财政困难作为一项重要的政治任务来抓，经过充分调查研究、反复征求意见，提出了“激励约束，综合治理”的总体思路，形成了以“三奖一补”为核心内容的一系列综合政策措施。在中央财政和各级地方政府的积极努力下，财政困难县财政保障能力大大提高，县级人均财力增长迅速，精简机构人员取得显著成效，县乡财政运行状况大为改善。本期专题从不同侧面反映了“三奖一补”政策实施以来所取得的显著成效。

14 13“三奖一补”政策表明了中央财政解决县乡财政困难的一个新思路，体现在跳出财政看财政，跳出财政来解决财政问题

14 13“三奖一补”将乡镇机构改革和对（粮食）产业的扶持相结合，把激励机制和转移支付相联系，从根本上消除了“上包保”、“下靠要”的思想

14 13“三奖一补”力度逐年加大，2005年投入150亿元，2006年投入235亿元，2007年增加到335亿元，三年投入资金总量超过700亿元

14 13“三奖一补”使全国财政困难县个数已经由政策实施之初的791个减少到目前的27个

阿基米德说：“给我一个支点，我可以撬动地球。”近年来，中央财政以“三奖一补”政策为支点，每年仅用二三百亿元奖补资金，即撬动了所有的“穷县僻乡”加快发展，使全国财政困难县由当初的791个减少到目前的27个，困扰多年的县乡财政困难问题基本得到解决。有人说“三奖一补”政策是“四两拨千斤”，近日记者在华北、西北部分省区的采访过程中颇有同感。

“穷家难当”财政局长递辞呈

在甘肃采访时，记者听到这样一个真实的故事：上世纪90年代，甘肃省镇原县财政局局长，因县财政极度困难，告借无门、化缘无果，一年之内三次向县人大提交辞呈。财政局长一年三次请辞，虽然是一个比较极端的例子，但从一个侧面折射出当时我国许多县乡财政的艰难困境，保不了“吃饭”，保不了工资，支持经济社会建设更是无从谈起，如宁夏回族自治区南部山区8县当时财政自给率只有5—10%，几乎完全依赖上级财政。地处中蒙边境的内蒙四子王旗辖区面积大、人口居住分散，最远的苏木距离旗所在地180多公路，最远的边境嘎查距旗所在地300多公里，行政成本高，特别是计划生育、教育、广播电视通讯以及公共安全保障涉及千家万户，公务支出均较其他地区有很大的特殊性。而“三奖一补”政策实施前，全旗运转经费仅安排1500多万元，公益事业一直无法安排，财政年年赤字。到2000年，敖汉旗平均欠发旗直属职工4.5个月的工资，乡镇政府和教师工资平均欠发时间长达9个月。用当地县乡干部的形象比喻是“拆东墙补西墙，墙墙有洞；借新债还旧债，债债难清”。

重心下移 县增财力一亿六

“财力之枯，民将劳苦；财力之赢，民将安生。”面对困局，本届财政部党组把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓，制定了以“三奖一补”为核心内容的一系列综合政策措施。旨在调动基层发展经济的积极性，进一步促进省市财政向基层加大转移支付的力度，提高基层公共服务能力，保证政权运转。

2005—2006年，中央财政下达内蒙古自治区奖补资金18.73亿元，自治区从实际出发适当扩大了困难旗县范围，加大了奖补力度，将“三奖一补”充实细化为“七奖二补”，两年共投入配套资金5.8亿元，使财政困难县人均财力分别达到2.1万元和2.5万元。

宁夏回族自治区将化解乡镇债务、提高县乡公用经费标准纳入奖补政策范围，实行“四奖一补”，并将增值税的25%、所得税的20%全部分配给了市县。2006年对市县一般性转移支付达到10.7亿元，比2004年增长75%，全区市县财力规模达到81.6亿元。今年自治区财政已安排2.2亿元帮助化解乡镇债务，到年底将化解山区乡镇的全部债务和川区乡镇的一半债务，明年底化解全部乡镇债务。届时，宁夏将在全国率先实现乡镇零债务。

甘肃省将2005、2006年享受奖补资金的财政困难县分别从中央确定的42个和25个，增加到60个和45个。在中央财政两年累计奖补资金9.3亿元的基础上，增加配套资金9.48亿元。2006年，全省县级人均财力从2003年的1.53万元提高到2.6万元，最低的清水县从1.05万元提高到2.1万元，整整翻了一倍。同时，还制定了包括返还困难县税收等具体措施，将一些属于市县事权范围、适合市县征收管理的税种，全部下划作为市县固定收入，进一步规范了省对市县财政管理体制，理顺了省与市县之间财政分配关系。

据财政部预算司统计，2005—2006年，中央财政共安排“三奖一补”资金385亿元，791个财政困难县获得奖补资金271亿元（对产粮大省奖励和对县乡政府精简机构及人员奖励的范围超过791个财政困难县），加上政策带动地方安排的奖补资金808亿元，县乡政府组织的财税收入比上年增加219亿元等，两年累计，财政困难县共增加财力1298亿元，平均每县（市）年新增财力1.64亿元。

“做大分子” 激励县乡谋发展

2006年8月，由深圳市安延冷冻食品有限公司投资5000万元的甜玉米加工及蔬菜保鲜加工项目在甘肃省景泰县开工建设，目前已完成投资4000万元。为了引进这个项目，每年主要靠中央财政转移支付过日子的县政府竟然一下承担了该企业500多万元土地出让金中的440多万元，因为这个项目完成后，将充分利用当地资源，年加工甜玉米2万吨、甜豌豆2万吨、洋芋和胡萝卜丁2万吨以及薯条、洋葱和辣椒等脱水蔬菜、红枣和苹果等保鲜水果各1万吨，预计每年可增加税收1000多万元，不光如此，县财政还能通过这项增收获得上级财政“三奖一补”政策的额外奖励。

这个奖励就是中央“三奖一补”政策中的一奖，那就是财政困难县增加本级税收的，中央财政将按一定系数给予奖励，目的是将“输血功能”变为“造血功能”，鼓励困难县乡政府在“做小分母”（即精简机构和人员，减轻财政负担）的同时“做大分子”，即加快自身经济发展，壮大自有财力，避免出现“补助越多越喊困难、依赖心理越来越强”的现象。

正是在这项政策的激励下，地方发展县域经济的积极性明显提高，县乡财政收入快速增长，持续、稳定的财政增收机制初步建立，基本营造起了县乡争相发展、靠自身努力解决困难的氛围。甘肃省景泰县2005—2006年招商引资数量相当于过去几年的5倍。该县草窝滩镇2006年以来出现了大户承包盐碱地或农场地规模栽植枸杞的可喜局面，目前栽植面积达到了1.32万亩。仅此一项，全镇可创产值5760万元，除去成本人均纯收入可达1830元。

甘肃省镇原县多年来一直在努力摆脱财政困难局面，2005年被省里纳入财政困难县奖补范围后，多方筹措安排企业发展扶持资金656万元，启动了蓝马啤酒、福源纸业、新一代、新千年、解语花等大型工业企业生产，新扶持发展民营企业53户。到2005年底，全县财政收入完成6100万元，同比增长21%，当年共获得省市财政一般性转移支付9375万元，争取税费改革转移支付补助、缓解县乡财政困难奖补资金及各类专项补助资金1.45亿元。

内蒙古自治区磴口县抓住机遇，大力发展工业，使规模以上工业企业从2004年的13个增加到2006年的25个，工业增加值从4.83亿元增加到11.3亿元，一批起着龙头带动作用的企业正在崛起。如新引进的蒙牛乳业磴口公司和老企业通过技术革新的黄河铬盐公司年上缴税金都在1500万元以上，今年将超过2000万元。投资20亿元以上的红柱石矿及深加工项目今年8月已投产，投资29亿元的2×30万千瓦热电联产项目也已破土动工。随着招商引资力度的加大，一大批引进的企业开始投产达效，磴口县工业经济已初具规模。

“当好穷家” 保障民生促发展

财力的增加明显改善了县乡政府运转状况，还办了许多过去想不到也办不成的事情。

2005年以来，宁夏回族自治区财政新增的用于保证工资发放的一般性转移支付的增量资金达到4亿元，2006年对市县调整工资转移支付达到12.9亿元，自那以后，全区没有发生新增拖欠国标工资的情况，市县财政初步实现了由“保工资”到“促发展”的重大转变。

不仅如此，还部分解决了历年工资拖欠。2005—2006年，内蒙古自治区磴口县将中央和自治区奖补资金1561万元加上其它转移支付资金捆绑使用，首先保障县乡机关事业单位人员工资和基层政权正常运转，并先后拿出660万元，补发了以前年度拖欠的农牧区教师和乡干部的国标工资；赤峰市敖汉旗补发了历年欠发工资2442万元，通辽市科左中旗补发了历年欠发工资3189万元。

坚持“财政收入取之于民，用之于民”的理念，着力支持社会发展和解决民生问题，让全体人民享受改革发展成果和公共财政的阳光，成为近年来各地财政工作的最大亮点。

2006年7月，甘肃省会宁县农村饮水供水工程奠基。这项总投资达6237万元的饮水工程建成后，将从根本上解决该县13个极度干旱乡镇10万多群众的饮水困难。尽管财力有限，2005—2006年两年共落实新型农村合作医疗县级配套资金279万元，目前参合率已经接近100%，报销水平高于全省平均水平。

家住张掖市马神庙小区的孙建兴、陈玉兰夫妇下岗4年一直找不到工作，2006年8月，省上“零就业援助专项活动”启动后，在财政专项资金的帮助下，他们参加了社区的就业培训班，并先后找到了工作，改变了全家的艰难处境。

这些，只是甘肃省财政资金向民生项目倾斜，惠及民生、造福百姓的几个例子。近年来，各级财政部门心里一头装着发展，一头装着老百姓的利益，坚持财力向“三农”倾斜、向基层倾斜、向困难群体倾斜、向公共服务领域倾斜，始终把解决好关系民生问题作为财政工作的重中之重来抓。如省财政对少数民族和民族地区的支持范围和力度都是空前的。2007年，在继续执行原来优惠政策的基础上，省上进一步加大对民族乡的财政支持力度，专门设立民族乡发展资金，30个民族乡每乡每年扶持20万元。其中，省财政补助10万元，市州和县（市区）各配套5万元。当地干部群众普遍认为，这些政策措施的出台，充分反映出省委、省政府对少数民族和民族地区的真情关怀。

政策有力 县乡政府盼延续

2006年，中央财政加大政策实施力度。在增加资金投入的同时，完善奖补办法，如将市辖区纳入奖补范围，提高其他必要支出标准，提高高海拔地区困难县的公用经费和其他必要支出标准，将“村级支出”纳入困难县支出范围，实施绩效考评奖励等，并鼓励各地探索“省直管县”和“乡财县管”等省以下财政管理方式创新。

地方政府也制定一系列配套措施以巩固政策成效。宁夏回族自治区多年来一直实行自治区直管县的财政体制，做到政策落实到县，指标下达到县，资金测算到县，财政监管到县，有效减少了财政管理层级、提高了资金拨付速度，防止了资金截留挪用，对市县财政的保障能力进一步增强。从2005年9月1日开始，在全区范围内全面推行乡财县管改革，将乡镇全部纳入市县部门预算管理。应该说，通过两年来的努力，目前自治区已经构建起了以一般性转移支付为主体、以缓解县乡财政困难奖补为补充、补助与激励相结合的缓解县乡财政困难新机制。

采访中，无论是中央“三奖一补”政策，还是省区配套政策，县乡干部一致认为政策有力、机制好，对县乡发展经济、增强财政实力起到了明显的推动作用，上下共同努力提高县乡财政保障能力的机制初步形成。

但对于一些收入水平低、基础差、财政供养人员过多的贫困县乡来说，始终还是“吃饭”财政，低水平的运转，经济、社会事业发展方面欠账太多，离公共财政的要求相差甚远。同时，随着人员工资的调高、财政对社会保障范围的扩大以及公用取暖、水电、燃油等价格的上涨，财政困难县的公共支出和基本支出也在不断增加，因此建议中央逐步提高财政困难县的支出标准，增加奖补力度，提高财力保障水平。

甘肃省会宁县委书记常守远认为，多年来，尽管中央和地方各级财政加大对会宁的转移支付力度，全县人民也发扬红军长征会师精神，加快扶贫攻尖步伐，但由于种种原因，长期以来只能把有限的财力用于低工资发放、低标准公用经费保运转方面，而对社会保障、教育、卫生等公共事业投入严重不足，用于发展经济、培植财源的资金更是微不足道。要解决以上问题，除了自力更生，艰苦奋斗外，还要依靠上级财政给予大力支持。因此，希望继续实行“三奖一补”激励政策，保持政策的长期性、延续性，通过实施长效的激励机制，推动县乡财政彻底走出困境。