时间:2020-04-14 作者:王东伟 (作者单位:财政部国库司)
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摘要:
为确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施,加强农村义务教育中央专项资金管理监督,提高资金支付效率,财政部从2006年7月1日起对中西部22省(自治区、直辖市)农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付,探索建立我国中央补助地方专项资金支付管理的新机制。
农村义务教育中央专项资金首次实行国库集中支付
按照国库集中支付的基本原则,结合中央补助地方专项资金支付管理特点,新的农村义务教育中央专项资金支付机制在账户体系、支付程序和监控管理方面都与原结算制度有根本区别。一是将中央专项资金纳入国库单一账户体系管理。省级和县级财政部门分别开设中央专项资金财政零余额账户和中央专项资金特设专户,作为国库单一账户体系的组成部分,专门用于农村义务教育中央专项资金的运行管理和支付核算。二是中央专项资金实行国库集中支付。中央专项资金下达到省级财政后,省级财政部门将实行政府采购的免费教科书资金直接支付到收款人,并将其他专项资金直接支付到县级财政;县级财政部门要将大宗支出直接支付到收款人,零星支出直接支付到学校或者直接核算学校经费的有关账户。三是实施动态监控。通过专门的动态监控信息系统,财政部能够对资金支付情况...
为确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施,加强农村义务教育中央专项资金管理监督,提高资金支付效率,财政部从2006年7月1日起对中西部22省(自治区、直辖市)农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付,探索建立我国中央补助地方专项资金支付管理的新机制。
农村义务教育中央专项资金首次实行国库集中支付
按照国库集中支付的基本原则,结合中央补助地方专项资金支付管理特点,新的农村义务教育中央专项资金支付机制在账户体系、支付程序和监控管理方面都与原结算制度有根本区别。一是将中央专项资金纳入国库单一账户体系管理。省级和县级财政部门分别开设中央专项资金财政零余额账户和中央专项资金特设专户,作为国库单一账户体系的组成部分,专门用于农村义务教育中央专项资金的运行管理和支付核算。二是中央专项资金实行国库集中支付。中央专项资金下达到省级财政后,省级财政部门将实行政府采购的免费教科书资金直接支付到收款人,并将其他专项资金直接支付到县级财政;县级财政部门要将大宗支出直接支付到收款人,零星支出直接支付到学校或者直接核算学校经费的有关账户。三是实施动态监控。通过专门的动态监控信息系统,财政部能够对资金支付情况实行全程跟踪、动态监控。
各级财政部门高度重视农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付工作,按照财政部的总体部署和新机制的规范要求,积极行动,精心组织,在制度建设、业务培训、代理银行选择及账户开设、资金支付等方面开展了大量工作,确保了农村义务教育中央专项资金的及时准确规范支付。
各省级财政部门结合当地实际情况和内部管理要求,制定了一些具体实施办法和内部操作规程等配套制度。例如内蒙古自治区财政厅先后制定发布了6个实施办法,通过配套制度建设,明确规定中央专项资金预算文件的分解、下达等环节的时间要求,用款计划编报、支付申请审核和会计账务处理等具体要求,力求分工明确,责任到人。扎实做好配套制度建设,为农村义务教育中央专项资金国库集中支付的顺利实施提供保障。
从各省情况看,省级和县级财政部门能够按照公正、公平、公开的原则,结合当地实际情况,在财政部确定的代理银行范围内,选择中央专项资金省级财政零余额账户和县级特设专户的代理银行,并明确要求代理银行必须能够满足中央财政实施动态监控的需要。到2006年7月1日,中西部22个省(自治区、直辖市)财政部门全部开设了中央专项资金省级财政零余额账户,县级财政部门共开设了2211个县级特设专户。
从2006年8月份到当年年底,中央财政按照改革后的要求和做法,下达中西部22个省(自治区、直辖市)农村义务教育中央专项资金共108.83亿元,其中,免杂费和公用经费补助资金75.13亿元,寄宿生生活补助资金1229万元,校舍维修改造资金33.58亿元。从实际情况看,各级财政、教育部门以及财政部门内部的预算、国库、教科文处(科、股)能够密切配合,协调一致,及时分解和下达预算,较好地完成了中央专项资金的支付工作。以2006年8月22日中央财政下达的75.13亿元免杂费和公用经费补助资金为例,大部分省都能在规定的时间内分解下达预算和拨付资金,青海、重庆等18个省在规定的25个工作日将预算分解到县,山西、陕西、内蒙古等14个省在规定的5个工作日内将资金拨付到县级特设专户。
新机制的优越性初步显现
农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付,改变了中央专项资金传统拨付管理方式,资金不再经过层层转拨,而是按照规定直接支付到供应商或用款单位,这在中央补助地方专项资金拨付管理历史上尚属首次,新机制实施以来取得了明显成效。
(一)减少了转拨环节,提高了运行效率。在传统拨付管理方式下,一笔农村义务教育中央专项资金从中央财政流到县乡中小学校,需要经过省、市、县财政部门和县级教育部门5个环节,通常要历时数月。改革后,省级财政部门通过中央专项资金省级财政零余额账户将免费教科书资金直接支付到供应商,并将其他专项资金直接支付到县级特设专户;县级财政部门通过县级特设专户将资金直接支付到收款人或学校;同时,还从制度上规定了预算分解下达和资金拨付的时间要求。新的管理方式下,资金转拨中间环节大大减少,运行时间明显缩短,拨付效率显著提高。例如内蒙古自治区财政厅于2006年8月28日收到财政部下达的免费教科书预算文件后,9月1日通过中央专项资金省级财政零余额账户将5003万元资金直接支付到自治区新华书店和区教育出版社,确保了免费教科书在开学前及时发放;安徽省财政厅在收到校舍维修改造资金预算文件后,3个工作日内便将1.85亿元资金通过中央专项资金省级财政零余额账户直接支付到县级特设专户。中央专项资金从中央财政拨出后经省财政再到收款人,或者从中央财政拨出后经省财政、县财政再到收款人或学校,整个过程仅需几个工作日便可完成,这是传统拨付管理方式无法比拟的。
(二)畅通信息反馈渠道,提高资金运行透明度。在传统拨付管理方式下,信息反馈的及时性和准确性较低,资金运行透明度不高,中央专项资金的预算下达和资金调度分头进行,只有到年终上下级财政资金结算后,才能算清楚中央专项资金的笔数和金额。一笔打捆资金拨入下级财政国库账户后,上、下级财政部门都很难弄清楚这一捆国库调度资金的具体构成,如专项资金的具体项目和数量等信息。改革后,通过规范银行账户体系和资金运行机制,各级财政部门每一笔资金收付业务的详细信息,如资金支付时间、金额大小、收款人账户、资金用途等,都能够通过代理银行信息系统及时反馈到中央财政。通过这一信息反馈机制,中央财政可以及时、准确地掌握中央专项资金管理使用的具体情况,提高了资金运行透明度,有效地解决了上下级政府之间信息不对称问题。
(三)实现动态监控,确保“专款专用”。在传统拨付管理方式下,资金运行透明度不高,上下级政府之间存在严重信息不对称问题,当基层单位近期实际支出需要与中央政府特定宏观政策目标不相符时,基层单位往往背离上级政府特定宏观政策目标,擅自挤占、挪用中央专项资金。由于缺乏有效监控,基层单位的违规行为通常不易被查出,也不会得到相应惩罚。改革后,中央专项资金纳入国库动态监控范围,中央财政可以实时了解转拨和使用的各项详细信息,发现违规现象,提前介入,及时予以核查、督促纠正。例如2006年9月3日某省某县财政局违规将52.9万元农村义务教育中央专项资金支付到县文教科技局后再转拨到学校账户,财政部通过动态监控系统发现后及时进行了核查和处理。通过建立事前、事中的动态监控机制,发挥中央财政动态监控系统的威慑作用,可以减少截留、滞留、挤占、挪用中央专项资金等违规现象,确保资金及时到位和规范使用。
新机制需要研究解决的问题
(一)在地方分担资金的支付管理上,地方财政部门尚缺乏统一、规范的管理机制。从地方分担资金的拨付流程看,目前各地分担部分资金的拨付管理方式不统一,通常采取两种方式:或者沿用现行国库资金调度管理方式,或者另行开设银行账户进行拨付管理。第一种方式将导致中央和地方对同一类型专项资金的拨付管理方式完全不同,不利于统一管理,统筹使用;第二种方式将导致县级财政部门多重开设专项资金银行账户等问题,不符合加强银行账户管理的要求。从地方国库动态监控系统看,省级财政部门的国库动态监控系统还不太完善,无法实现对市县的动态监控,不能及时掌握专项资金在市县的管理使用情况,不利于发挥省级财政部门的监督管理作用。
(二)加强中央专项资金支付管理与推动县级国库集中支付改革的衔接问题需要研究解决。在研究制定农村义务教育中央专项资金支付管理办法时,财政部充分考虑到县级国库集中支付改革现状,为确保初期中央专项资金国库集中支付能够顺利推行,采取了一定的过渡性措施,即在大宗支出由财政部门直接支付到供应商的同时,允许学校的零星支出通过中央专项资金县级特设专户支付到学校实有资金账户。随着国库集中支付改革逐步深化,县级改革快速推进。尤其是2006年下半年,不少省开始将改革向县级推进,但对于实施国库集中支付改革的县,学校开设零余额账户,取消实有资金账户,致使县级财政部门不能再向学校实拨资金。如何加强这部分零星支出的支付管理,成为亟需研究解决的问题。
(三)预算指标下达较晚成为规范支付管理的制约因素。农村义务教育中央专项资金时效性较强,特别是免教科书、免学杂费和公用经费资金,必须在春秋季开学前到位。从2006年改革情况看,预算指标下达相对较晚,一些省反映,省级财政部门到2006年8月28日才收到免杂费补助资金、公用经费补助资金和免费教科书资金的预算文件,而9月1日学校就要开学。为保证资金及时到位,一些省级财政部门的预算指标分解与资金拨付几乎是同步进行的,有的省还采取了预拨资金方式,不利于按照改革要求规范操作,也增加了产生操作差错风险的可能性。
(四)其他操作和技术问题。从2007年1月1日起实施政府收支分类改革后,农村义务教育中央专项资金拨付管理使用的凭证格式和科目需要作相应调整,按什么级次的预算科目记账需要财政部发文明确。此项改革实施半年来,中央专项资金县级特设专户产生了利息,这部分利息是直接缴入国库,列为预算收入,还是可以直接用来支付专户代理银行的手续费,需要进一步明确。
逐步规范所有中央补助地方专项资金的支付管理
农村义务教育经费保障机制改革从2007年开始在全国范围内全面实施,这直接涉及到农村1.48亿中小学生的读书教育问题,给农村义务教育中央专项资金的支付管理提出了更高的要求。为此,有必要及时总结实行国库集中支付取得的经验,深入分析改革面临的问题,完善机制,以确保农村义务教育经费保障机制改革的全面实施;同时,农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付,为其他中央补助地方专项资金的支付管理作了有益探索,也有必要总结经验,完善推广,逐步将所有中央补助地方专项资金纳入新机制实施范围。
(一)进一步完善农村义务教育中央专项资金支付管理制度。针对半年多来的实施情况,下一步应高度重视各地反馈的问题,通过完善支付管理制度予以解决。一是要研究完善地方银行账户体系,使中央专项资金和地方分担资金能够在科学、统一的账户体系中规范运行,避免出现资金拨付管理方式不统一或多头开设专项资金账户问题。二是要积极研究县级国库集中支付改革与加强中央专项资金支付管理的制度衔接问题,使已实施国库集中支付改革和尚未实施国库集中支付改革的县,都能规范地管理使用中央专项资金。三是要积极研究解决一些操作和技术层面上的问题,如政府收支分类改革报表凭证格式调整问题,县级特设专户利息处理问题等,以进一步完善支付管理制度。
(二)进一步加快地方财政部门信息系统建设步伐。新机制的运行,使得中央补助地方专项资金由原来的“打捆下拨”变为“逐笔下拨”,资金拨付业务大幅增加,对信息系统提出了更高的要求。各地信息系统建设水平,已经成为影响新机制顺利实施和下一步完善扩大的重要因素。中央财政应加强对地方财政部门的指导和帮助,推动地方财政部门加快信息系统建设步伐。要帮助省级财政部门建立和完善国库动态监控系统,实现省级财政部门对市县的实时动态监控,发挥省级财政监督管理作用,加强农村义务教育专项资金的监督力度;要指导和帮助各级财政部门建立和完善国库集中支付管理系统,规范和统一地方操作软件,为进一步推动地方国库集中支付改革提供技术支撑。
(三)逐步将所有中央补助地方专项资金纳入国库集中支付改革范围。农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付,从根本上改变了中央专项资金传统拨付管理方式,在制度和机制上有较大的创新和突破,为规范其他中央补助地方专项资金支付管理积累了宝贵经验。近年来,我国国库集中支付制度的推行,在“横向”上规范了财政部门对同级预算单位的资金支付管理,有效地解决了资金支付效率、透明度和监控等问题,取得了显著成效。但对于在上下级财政间运行的中央专项资金的支付管理,还没有统一的新机制进行规范。此次农村义务教育中央专项资金国库集中支付的顺利实施,从制度衔接、账户设置、支付管理、动态监控等方面都进行了有益探索并取得比较明显的成效,具有重要的试点和示范作用。下一步应当在此基础上,逐步扩大实行国库集中支付的中央补助地方专项资金的范围,例如山西等省提出的新型合作医疗专项资金等;同时,要积极研究完善中央专项资金全面实行国库集中支付时的各项政策措施,完善预算管理制度,健全银行账户体系,规范资金支付流程,加强动态监控系统建设,更好地实现与现行财政管理制度的有机衔接,逐步将中央补助地方专项资金全部纳入国库集中支付改革范围,在“纵向”上实现上下级政府之间财政资金运行的规范管理。
责任编辑 赵军
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