时间:2020-04-14 作者:佘定华 何兰兰 (作者单位:湖南大学)
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摘要:
据劳动和社会保障部统计,目前我国已有4000多万失地农民,而“十一五”期间国民经济仍将保持高速、平稳的增长势头,新增建设用地总量超过“十五”期间的增长水平在所难免,据此预测平均每年还将增加被征地农民大约265万人。如此之多的失地农民,如果相关配套补偿机制等问题解决不好,使其成为“种地无田,做工无岗,社保无份”的“三无农民”的话,将会直接影响社会的稳定。
我国现行失地农民补偿机制存在的问题
根据《土地管理法》的有关规定,我国建立了包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的耕地占用补偿制度,但这一制度在实际执行过程中,存在不少问题。
1.补偿主体双方信息严重不对称。从我国现行的政府征地流程来看,一般是由所在县(市)的统一征地办公室具体承担被征土地的“统一申报、统一征地、统一补偿、统一报批和统一供地”。即在农用地转为建设用地经过审批后,再在县(市)统征办、被征地乡镇、村和土地承包者之间逐级向下通知;然后由政府的统征办实行统一征地,组织用地单位与被征地单位共同进行实地勘丈、调查,确定土地权属,审查被征地村基本情况,商议征地补偿、安置补助方案,编制《征用土地方案》;待方...
据劳动和社会保障部统计,目前我国已有4000多万失地农民,而“十一五”期间国民经济仍将保持高速、平稳的增长势头,新增建设用地总量超过“十五”期间的增长水平在所难免,据此预测平均每年还将增加被征地农民大约265万人。如此之多的失地农民,如果相关配套补偿机制等问题解决不好,使其成为“种地无田,做工无岗,社保无份”的“三无农民”的话,将会直接影响社会的稳定。
我国现行失地农民补偿机制存在的问题
根据《土地管理法》的有关规定,我国建立了包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的耕地占用补偿制度,但这一制度在实际执行过程中,存在不少问题。
1.补偿主体双方信息严重不对称。从我国现行的政府征地流程来看,一般是由所在县(市)的统一征地办公室具体承担被征土地的“统一申报、统一征地、统一补偿、统一报批和统一供地”。即在农用地转为建设用地经过审批后,再在县(市)统征办、被征地乡镇、村和土地承包者之间逐级向下通知;然后由政府的统征办实行统一征地,组织用地单位与被征地单位共同进行实地勘丈、调查,确定土地权属,审查被征地村基本情况,商议征地补偿、安置补助方案,编制《征用土地方案》;待方案经县政府批准后,用地单位按编制的《征用土地方案》向国土行政主管部门支付征地费用,再由统征办按照征用土地补偿方案向被征地单位、村民和其他权利人支付补偿费,国土行政主管部门将征用地交付建设单位。从中可看出,地方政府部门有权决定农村集体土地从征地到供地的全过程,补偿主体之间信息严重不对称。原有的农村土地拥有者和最终获得土地的新使用者之间,并不进行直接的谈判和交易。失地农民对于被征用的耕地将会做什么用、补偿方案合不合理、自己将会得到多少的补偿费用、今后的生活能否得到保障等关系切身利益的问题很少有发言权和决定权,最终获得土地的新使用者也用不着和被征地农民见面,只需和国土部门和地方政府协商,不用理会失地农民的要求。
2.补偿费分配不公。依据我国土地管理的法律法规,现行耕地补偿费的分配如下:土地补偿费归农村集体经济组织;安置补助费按照由谁安置向谁支付的原则,无需统一安置的发放给个人或经同意后用于支付其保险费用;地上附着物补偿费归地上附着物的所有者;青苗补偿费归土地承包经营或使用者。分配不公主要表现为土地补偿费在村集体和被征地农民之间的分配,土地补偿费交给集体经济组织,但没有明确规定集体如何处理这笔费用。于是在实际分配过程中,地方政府官员、村干部就成了集体的代理人,享有对集体财产直接的处置权,再加上多数失地农民根本不知补偿费是多少,更不知道其中多大的比例应该给自己,导致了土地补偿费用被挪用、截留、少报、转移等,严重损害了失地农民的合法权益。根据典型调查,在土地征用的利益分配中,县政府大约获得52%,县以上政府大约获得15%,而农民利益集团只获得约32%,其中农民个人只获得土地转让收益的5%~10%。
3.补偿标准偏低、补偿范围过窄。据中国土地政策改革课题组的调查,东部沿海地区等省的征用耕地的补偿标准为:土地补偿费为被征用前三年平均年产值的八至十倍,安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。在经济最发达的一些县市,土地补偿和安置补助费也只有每亩2.5万元左右,低的不到2万元。中西部地区对失地农民的补偿标准更低,一半以上的失地农民生活质量明显下降。再就是因被征地用途不同而补偿标准不同的情况也存在。据西部某省农村工作领导小组办公室对全省11个县(区)及432户失地农民生计状况的调查,2000-2003年全省建设用地平均每亩耕地补偿2.077万元,其中,公路用地一般为每亩6000元,铁路用地一般每亩8200元,其他项目用地一般为每亩3.5至6.5万元。
4.补偿方式比较单一。目前,我国在征地补偿安置过程中,大多数地区以一次性货币安置为主,而国外土地征用补偿方式一般都采用货币与实物补偿相结合的方式。尽管国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》指出,县级以上地方人民政府应当制定具体办法,使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目,农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。在城市规划区内,当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;在城市规划区外,征收农民集体所有土地时,当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位;对不具备基本生产生活条件的无地农民,应当异地移民安置。但这些具体的补偿方式还在不断探索中,还没有以政策等形式加以规范,不能形成对失地农民补偿的约束。
5.补偿争议仲裁机构缺失。对征地中补偿安置争议进行裁决,通常应由独立于政府的机构来担任,以此保障补偿主体各方的利益。信访是我国目前农民群众解决征地补偿安置争议的主要途径。据统计,近年来群众来信来访中反映征地补偿安置问题的占来信来访总数的60%以上,个别地方甚至达到80%,可见我国急需建立专门机构来解决补偿安置争议。
完善补偿机制的几点建议
我国正进行新一轮的征地制度改革,其核心内容即是农民失去土地后的补偿问题,因此,针对我国征地补偿机制存在的诸多问题,借鉴国际经验对其加以完善,进而更好地保障农民利益也是大势所趋。
1.增强征地补偿过程的公开性和透明度。政府应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告之被征地农村集体经济组织和农户并予以公示,同时还要对拟征土地的补偿标准、失地农户安置途径举行听证。政府不能再垄断征地的全过程,但其仍然扮演着重要的角色,要根据市场情况,及时制定征地补偿费用市场指导标准,解决市场信息对等和透明等问题,引导征地双方自行合理地确定补偿费用。这样不仅能有效地保障被征地农民的利益,防止因征地而造成社会关系的紧张,而且,也有利于土地使用人珍惜通过支付补偿费而获得的土地权利,促使其有效地利用土地,避免土地的闲置和浪费,实现土地资源的最佳配置。
2.严格界定农村集体产权。由于我国农村土地属于农民集体所有,农民对自己所承包的土地具有一定期限的使用权,因此,耕地被征用,村集体失去了土地的所有权,被征地农民失去了在承包期限内土地的使用权,而未被征地的农民作为集体的成员也具有享受集体土地征用补偿费的收益权。三者在征地过程中所处的地位不同,提出来的要求也不同,需要相互之间的沟通和协商,哪一方的利益受到侵害,都可能形成难以解决的经济纠纷。我国相关法律都规定,农村土地属“农民集体所有”,但这种“集体所有”究竟是个人所有权基础上的共有,还是“集体组织”或“集体组织法人”所有?如果是前者,那么农民个人同集体的利益关系如何,农民在其中到底拥有怎样的权利?如果是后者,其法人代表是谁,委托代理关系又当怎样?等等问题法律中均未加说明,由于法律界定不清晰、规定不明确和实践中的错位,加之所有权行使程序的不合理,致使“农民集体所有”的土地产权徒有其名。于是导致了失地农民在补偿分配中的地位尽失,根本保护不了自己的“合法权益”。所以,应当尽快在法律中明确界定农村集体产权,并按照土地补偿费主要用于被征地农民的原则,确定失地农民在补偿分配中的主体地位,以保障其应得的补偿收入。
3.遵循市场价值规律,确定合理的补偿标准和范围。被征用土地的补偿标准应根据市场价格或以市场价格为基础确定,如提高征地补偿实际年产值标准或倍数标准;制定地区差价;建立协商机制,征地双方通过协商确定补偿费等措施。就目前而言,应以市场作为基础,将土地补偿费,青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格,充分体现“效率、公平”原则。另外,要考虑扩大补偿范围,如预期收益的丧失、残余土地价值的减损、营业停止或缩小的损失、失业或转业的损失,还包括非经济上的损失,如新的生活环境的不适、精神上的痛苦等。
4.补偿方式的多元化。除了现金补偿,我国现阶段已在一些城市试点,探索了一些较成功的补偿安置方式,如将被征地农民直接纳入城镇职工的社会保障体系;为被征地农民购买商业医疗和养老保险;给被征地农民集体留一定数量的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租,租金收益以股份形式在村民中分配等。今后还可以借鉴国外经验,一是采用留地补偿,就是在征地时为了保障被征地后农民的生产和生活,留出部分建设用地支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动;二是采用替代地补偿,是以国有宜农土地作为替代地补偿给农民,解决其就业问题;三是对于重点能源、水利、交通等基础设施建设,针对综合效益周期长、收益稳定的特点,可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费,或者以土地补偿费入股参与经营,以保障和维护被征地农民的切身利益。
5.成立和组建土地纠纷仲裁机构。按我国目前的法律规定,发生土地补偿费用争议的,由县级以上政府协调,协调不成的则由批准征用土地的人民政府裁决。这种由政府及其职能部门当裁判员的做法,既不符合由独立于政府的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例,事实上也保障不了失地农民的合法权益。由政府负责的征地补偿安置争议裁决制度,目前全国也只有湖南、安徽、重庆三省市建立了,所以我国在这方面要走的路还很长。
责任编辑 戴开成
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