政府采购的功能之一就是保护国货,促进民族产业的发展,特别是促进在国民经济和社会发展中具有战略意义、核心意义产业的发展。在过去相当长的时间里,我国政府采购既没有加入世界贸易组织《政府采购协议》,没有与相关国家对等开放政府采购市场,也没有关于政府采购保护本国产业的制度规定。我国政府采购市场,除曾经因一些政府部门过度采购进口汽车采取过控购措施外,基本上是毫无保留地对外开放。虽然2003年《中华人民共和国政府采购法》明确提出“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”后,在采购国货方面已经取得了明显的成效,包括软件等一些国货采购,已经引起了社会各方面的广泛关注。但国货采购的操作和管理仍不是十分规范,相关的采购细则仍未出台,执行中存在传统习惯难以改变、约束软化等问题。其中,最突出的是在判断国货时缺乏明确的标准。因此,如何在借鉴国际经验的基础上,客观、准确地制订我国的国货标准,把好国货政府采购关,是一个需要研讨的紧迫问题。
什么是国货?最原始最简单的定义,是指在本国境内生产和提供的工程、货物和服务。随着经济的全球化、投资主体多元化和经济成分的复杂化,原有的国货判定标准已经不适应新的形势。因此,需要从不同的角度和考虑多种因素来确定。在当今国际经济条件下,判断是否属于国货,至少应该依据以下几个标准。
纯原产地标准。原产地就是工程、货物和服务最初提供地。凡由境内提供的就属国货,由境外提供的,就属非本国货。1992年3月8日我国政府发布了出口货物原产地规则,其中第六条对哪些货物原产地属于我国规定了若干判断标准。
价值比率标准。就是产品价值中国产因素所占的价值比率。实际上,单纯的本国货与非本国货的判断并不难。但在经济全球化的今天,各国经济已经相互融合。随着跨国公司业务的增加及经济投资主体的多元化,许多产品在国产与非国产方面,已经形成了大量的你中有我、我中有你的混合产品。在政府采购操作过程中,难以判断的正是介于本国货与非本国货之间的混合产品(工程、货物与服务)。这些混合产品事实上已经不是单纯的本国货和非本国货的概念,而可能是多国合作的结晶,兼有多个国家或地区的“身份”。改革开放以来,已有大量的中外合资、中外合作、外国独资等外商投资企业在我国注册,是我国的企业法人,他们生产的产品或提供的劳务应属本国的产品和劳务。但这类企业往往利用的是外国的原材料、零配件和品牌价值,因此,他们提供的产品并不一定都是国货。还有一种情况,一些属于国内法人投资注册的企业,他们虽然并不是外资企业,但其生产主要是对进口外国的原材料、装备及零配件进行装配或组装。使用“价值比率标准”,就是在判断这种混合型产品时,主要依据产品或服务在境内与境外形成的价值比率高低。也就是说,产品或服务的成本与价值中,国产与非国产的比率成为划分的界线。一般情况下,在国内形成的价值比率超过50%,就是本国货,否则就是非本国货。价值比率法是世界各国最普遍使用的办法。关于价值比率判断法,有几个具体的情况需要说明。其一,中外合资、中外合作、外国独资企业在我国生产、加工、制造或提供服务,其产品或服务价值在我国境内的增值部分超过50%(大于50%),可以判定为本国货。反之为非本国货。其二,本国企业在外国注册,其生产和制造的产品,主要是使用的境外原材料、劳务,其中在国外形成的产品或服务价值超过50%,销售到国内时,仍应该判定为非本国货。反之,可以判定为本国货。其三,我国出口的产品,没有经过复杂加工,又销回我国,其价值成份国产比率仍在50%以上,应属于本国货。价值比率标准在实际操作中有一定难度,需要做比较细致的工作。主要是价值比率标准需要产品成本价值量的计算,特别是在50%相近区域,需要更精确的计算。而目前我国产品成本价值计算比较复杂,一些成本分摊没有明确的界限。因此,使用价值比率方法还需要有相应的财务会计制度支持。
注册或国籍标准。之所以有注册或国籍标准问题,主要是针对供应商的国籍和注册地而言。正如经常所说的外国人和外国厂商的概念,一般是指未取得我国国籍的自然人,或者依外国法律登记的法人、机构或团体。在工程与货物采购方面,划分本国货与非本国货,与国籍和注册地并不一定产生必然联系。但是在劳务服务采购方面,划分本国货与非本国货是有内在联系的,一般情况下,国籍和注册地是劳务服务原产地认定重要依据。一些国家和地区对于非《政府采购协议》成员在劳务服务上的认定,就是以注册地为主要依据的。随着社会经济的发展,我国政府对于劳务服务的采购会不断增加,能否把握好“国货”的标准,同样十分重要。