摘要:
我国封建社会是以农业为主的社会,国家的财政收入以及政权的稳定与否与农民的土地状况和农民负担密切相关。为了保持国家的稳定和收入来源,不少王朝都采取过一些积极办法,尽可能地维护农民的利益,增加收入渠道。特别是唐太宗李世民和宋神宗赵琐当政时,还在农村推行过类似于今天政务公开的措施,其功过教训很值得今人学习借鉴。
唐初的农民负担公开是这样的:“凡里有手实,岁终具民之年与地之阔陕,为乡账,县成于州,州成于户部。又有计账,具来岁课役以报度支。国有所须,先奏而敛。凡税敛之数,书于县门、村坊,与众知之。”(《新唐书·食货志一》)用今天的话说,就是村里要建立由农户认可的情况底本,每年底要把农民的收成情况和土地情况汇总建账,从乡到户部,都要有账簿;又要有农民负担的财务账,来年农民负担的税赋也要一级一级上报到财政部。国家所需的开支,要先奏报批准后再摊收,对摊派到农户的税费数额,要在县城和村一级张榜公布,让百姓知晓。
宋神宗上台后,深感“田赋不均”,于熙宁五年下诏推行“方田及均税法”。方田就是按国家规定的面积重新审定农户土地面积,“岁以九月,县委令佐分地计量,随陂原平泽而定其地,因赤淤、黑垆而辩...
我国封建社会是以农业为主的社会,国家的财政收入以及政权的稳定与否与农民的土地状况和农民负担密切相关。为了保持国家的稳定和收入来源,不少王朝都采取过一些积极办法,尽可能地维护农民的利益,增加收入渠道。特别是唐太宗李世民和宋神宗赵琐当政时,还在农村推行过类似于今天政务公开的措施,其功过教训很值得今人学习借鉴。
唐初的农民负担公开是这样的:“凡里有手实,岁终具民之年与地之阔陕,为乡账,县成于州,州成于户部。又有计账,具来岁课役以报度支。国有所须,先奏而敛。凡税敛之数,书于县门、村坊,与众知之。”(《新唐书·食货志一》)用今天的话说,就是村里要建立由农户认可的情况底本,每年底要把农民的收成情况和土地情况汇总建账,从乡到户部,都要有账簿;又要有农民负担的财务账,来年农民负担的税赋也要一级一级上报到财政部。国家所需的开支,要先奏报批准后再摊收,对摊派到农户的税费数额,要在县城和村一级张榜公布,让百姓知晓。
宋神宗上台后,深感“田赋不均”,于熙宁五年下诏推行“方田及均税法”。方田就是按国家规定的面积重新审定农户土地面积,“岁以九月,县委令佐分地计量,随陂原平泽而定其地,因赤淤、黑垆而辩其色,方量毕,以地及色参定肥瘠,而分五等以定其税则。至明年三月毕,揭以示民,一季无讼,即书户贴,连庄账付之,以为地符”。均税,即“县各以其租额税数为限”,国家规定的堰塘、路、坟墓和小耕种的地不得纳入负担范围,以纳税地为依据建立统一账表,“有方账,有庄账,有甲贴,有户贴”,“官给契,县置簿”(《续资治通鉴》卷第六十九)。换用今言,就是每年九月以后,县一级派官员到乡里核实土地面积,并根据土地质量分五等定出纳税标准。第二年三月起,公示三个月没人举报告发,就发给“户贴”,户贴是农民基本情况如人口、产业、田亩及负担的小册子(相当于我们现在的“农民负担卡”),作为土地依据。农民负担按县为单位,规范收缴范围,各地都要建立田亩账,农民负担账,政府给书契,县一级要有账簿。
唐太宗、宋神宗时期的农民负担公开应该说是我国农村政务公开的滥觞。这两个时期的农民负担公开对推进农村经济的发展具有促进作用,也在一定程度上缓解了财政困难。但为什么这种于国于民皆有利的举措在我国历史上没有坚持下来呢?笔者认为大概有以下几点原因:
一是封建专制制度下的农民负担公开主要动力来自于“明君”、“贤臣”对农民利益的关心,而不是制度本身的要求。也就是说,在封建社会,推行这一措施的只是少数个别“明君”行为,整个制度奉行的是“民可使由之,不可使知之”的愚民政策。唐太宗作为一代“明君”,深知“水可载舟、亦可覆舟”,只有维护好了农民利益,才能保证政权的稳固。宋神宗在宋代皇帝中算得上一个“英才”,他登基时面对的是一个受尽屈辱的王朝,想“励精图治”,建立“富强”国家,于是重用王安石实行变法,但执政时间不长,38岁就英年早逝。而那些“骄主昏君”们很少体察民情,只关注自己的欲望满足。人民群众不能成为推行“公开”的主体,只能是被动受惠者,因此,没有民主制度作保证的任何“公开”,都难以长久。
二是官僚地主和土地所有者反对在农村推行负担公开。在农村推行土地、负担“公开”是对广大中小农户的保护,但伤害了那些土地兼并者们的利益,大地主们为了最大限度地保护自己的利益,对政府隐瞒土地,少交国家负担,向种田的农民多收,有的则把自己的负担转嫁到贫弱无靠的农户身上。实行公开,他们是不愿意的。大地主们往往与官府联系最多,有些本身就是政府高官,因此,他们的反对比一般农户的反对更有效,为了保护他们的利益,国家只有牺牲农民利益。如神宗时本身土地兼并就比较严重,他的方田均税法就是要限制大地主们的利益,限制兼并,因此,受到的反对也最多,他死后,代表大地主利益的司马光便在其下葬的第二天即废除了“方田制”。
三是国家官员的管理制度和财政支出不规范,使农民负担公开难以坚持。封建社会在地方官员考核中,完成或超额完成上级税赋任务,始终是上级政权考核下级官员最主要的政绩内容之一,下级官员为出“政绩”往往横征暴敛;封建王朝行为的随意性,如任意提官增员,卖官鬻爵不断,地方官员行贿送礼需要钱就向农民转嫁;有些王朝只管中央官员的俸禄,地方官吏的俸禄及各项开支由自己想办法解决,为此各级政权所有的开支必然都要加到农民头上,农民负担“公开”制度只能名存实亡或最终取消。
四是制度多变,有法不依。唐太宗时期推行农民负担公开,曾取得一定成效,与他把农民负担制度化、法制化有关系。当时随意增加农民负担的,以“枉法赃论”处,史称他“深恶官吏贪污,有枉法受财者,必无赦免”。主要官员触犯法律,必“置以重法”。“百姓豪猾之徒,皆畏威屏迹,无敢侵欺细人。”(《贞观政要·政体》)可惜的是封建社会的法律制度朝令夕改,有令不行为多。“屡更其制”的结果,是好法难以久行,最终是“愈烦而愈弊,以至于亡。”(新唐书·食货之二)