随着我国公共财政体制的初步建立,财政支出承担了更多的公共责任。财政支出绩效监督变得日益紧迫,成为完善财政管理的重要内容,是财政支出管理的深化与延伸,也是财政监督检查的重要发展方向。绩效监督工作是一个系统工程,也是一个渐进的过程,工作开展可以先由简单的项目的绩效监督开始,再到一类支出科目的绩效直至一个部门及一级政府的绩效评价和监督。目前,我们主要从事的是项目的绩效监督工作,所以项目的正确选择成为至关重要的问题。
从国外开展绩效监督的项目个数看,英国审计署每年计划并完成60个绩效审计项目,对项目绩效情况提出确认意见,提供给议会并向社会公布;瑞典审计局从事效益审计的人员占审计总人数的36%,每年审计约20个项目;澳大利亚审计长每年签发约50份效益审计报告。在我国,以北京市为例,2006年预算编制过程中第一次上报的项目达到1万多个,如此众多的项目,单纯依靠财政监督部门、审计部门对其实施绩效监督是很难实现的。因此,一方面要调动各预算部门开展绩效监督工作的积极性,另一方面各级财政部门要科学合理地选择实施绩效监督的项目。根据近两年开展绩效监督的试点情况,在综合考虑的基础上,我们认为项目选择应遵循以下几方面的原则:
一是重要性原则。也就是选择群众关心、领导重视、财政投资大、财政投资占项目总投资比重超过50%的项目。财政资金占总投资比重大,一方面在分析原因时可以做到绩效监督结果与财政投入密切相关,另一方面也容易得到项目单位的配合。
二是实效性原则。即选择可以应对人大咨询、审计机关审计、当前社会热点的项目,如教育、医疗、就业等,所取得的绩效监督成果可以与主管部门沟通,共同促进其改进管理或答复人大代表咨询及审计部门监督等。
三是可行性原则。即项目管理规范、合规性检查问题不大、业务资料比较完备,特别是项目前期论证比较充分、项目目标清晰,最好是项目目标容易量化的项目。同时,还要考虑能够获得被查单位支持和配合的项目。
四是公共性原则。目前政府支出绩效评价工作的难点主要在于种类繁多、千差万别的非经营性的、政府公共支出项目。这类项目一般由财政全资投入,主要体现社会效益,不能简单地以经济数量来衡量其产出和效果。为了提高政府效率,提高财政资金的使用效益,尤其需要探索和制定对这些项目绩效的评价标准,这类项目应成为实施绩效监督的重点。
五是项目连续性原则。即在项目选择时应首先选择在一段时间内连续存在的项目。连续性项目管理基础比较好,便于有关数据的收集,或者是便于同一性质的项目运用历史比较法对项目不同历史时期的绩效进行比较。在当前尚未编制绩效预算的情况下,通过对连续性项目的绩效考核,可以提炼出一些指标,作为下一年度编制绩效预算的基础,使绩效监督工作的成果得以充分运用。比如北京市在2004年对8所高校重点学科建设资金的绩效监督工作中提炼出7个方面的指标,并对其细化和量化,作为制定下一年度编报预算的文本文件的一部分,为细化预算和2005年对这些项目开展绩效监督检查工作提供了依据。
六是项目可比性原则。也就是说这一类的项目作为财政预算中一类或一款的项目,广泛存在,数量较多,并具有相同的支出内容,在一些效益不易量化、不好衡量的财政支出项目中,由于此类项目性质相同,内容相似,可以运用横向对比和综合排序的方法,筛选出绩效好的项目在今后财政年度继续予以支持;而对于管理差,效益低的项目单位不再拨付财政资金。还以北京市完成的重点学科建设资金绩效监督为例,8所高校同时都使用了重点学科建设资金,通过对同样资金取得的效果做出比较,评出优、良、中、差,也可按效果做出排序,这在当前没有绩效预算、缺乏评价监督标准的情况下也不失为一种办法。
财政绩效监督项目的确定,可以采取项目单位的业务主管处室自由上报和财政监督部门指定两种方式。每年在制定年度财政监督计划时,各业务部门可以依据上面提到的原则要求确定各自在第二年要实施绩效监督的项目,注明自查或是需要财政监督部门检查。财政监督部门可以选择各业务处上报的项目,也可以自行确定绩效监督的重点。由于目前的能力、水平、资源的限制,项目选择不宜过多,以北京市近年财政绩效监督工作为例,2004年进行试点,在业务处室上报项目的基础上选择了8个教育项目和2个农业项目。2005年在2004年试点的基础上,分别选择了教育和旅游等7个项目,正式下发检查通知书,开展绩效监督检查。2006年则要求关注所有被查专项资金项目的绩效情况,填列绩效情况检查表,也就是说,在积累一定经验的基础上扩大范围,并尝试把专项资金检查、会计信息检查和绩效监督检查结合起来,力图全面完整地反映财政资金的管理水平和使用效果。
此外,选择项目实施的部门也很重要。在对项目开展财政绩效监督工作时,首先要选择行政部门和全额拨款的事业单位的项目。因为行政事业单位行使政府职能,资金全部由财政部门拨付,资金来源渠道单一,账目核算简单,项目的目标也比较明确。财政监督部门可以通过对被查单位所实施项目的会计账目的详细分析,检查被查单位财务活动与财政预算是否相符,或从对凭证的抽样检查入手,分析被查单位所实施的项目目标制订的合理性和目标完成情况。在此基础上,还可以借鉴国外绩效审计的内容,对整个部门的绩效进行检查,这会涉及到各部门的机构设置、职责和内部工作程序以及预算管理的合规性、支出规模的合理性等;涉及到部门收入计划和实际收入情况、人员开支情况和公用支出等;以及固定资产的取得方式、成本、工程招标、工程进展、工程质量和计提折旧情况、部门借贷情况、年终财务状况等。而对于国有企业及国家拥有部分资产的合资企业,财政监督部门主要以检查财政专项资金的使用效益为重点。对享受国家补贴或税收优惠的部门,财政监督部门要对其财政补贴资金的收支情况和资金使用效益进行评价和检查,检查结果可以做下一年度该企业申请财政补贴的依据之一。
总之,在目前开展财政绩效监督的初级阶段,一定要通过多方面调研考察,审慎选择实施绩效监督的项目,在积累一定经验后再全面铺开,以确保绩效监督工作的顺利开展,保证财政监督工作的有效性。