近年来,我国财政管理中提出要探索建立“事前评审、事中监控、事后评价”的预算编制绩效评价机制,相关专项支出在申报预算之前要对其项目目标、预期效益、资金使用计划等进行事前评估,并作为绩效评价和财政审计的主要依据。但由于受到客观条件的限制,在部门预算编制、审核中,特别是在专项支出项目预算的编审方面还存在一些问题和不足,影响了项目预算编制质量。
一是有些部门申报项目预算质量不高。首先,有些部门为达到预算控制数凑项目。部门申报预算时,关注的是财政下达的预算控制数,并就此拼凑项目,虚列支出,甚至多报项目。或者采取多报设备数量、多报购置成本等方式,随意提高建设标准,扩大建设规模,增加建设内容,使申报资金远远超过项目实际所需资金,形成小项目、大预算,给财政审核带来一定难度。其次,有的部门在申报预算时,对项目的预期效益、资金使用和项目实施计划等缺乏必要的考察和事前评审论证,仅凭感觉、靠经验申报。即使有评审,也是流于形式、走过场,造成项目申报质量不高或失实。个别项目仅编列名称和估算金额,既没有项目建设方案和有关部门的批准文件,也没有设计概算、施工图预算等编制依据,造成项目实施过程中的方案频繁变更。再次,有的部门为使申报预算容易审核通过,人为降低预算申报额度,将一个完整的项目肢解,仅将其中的一部分申报,一旦预算审核通过,再分期分批申请追加预算,形成典型的“钓鱼工程”。
二是预算审核受客观因素影响较大。审核广度上,由于专项支出项目专业性较强、工作量大、情况复杂,需要进行大量的基础性审核工作;审核深度上,需要对专项支出项目建设方案的可行性与必要性、项目目标、预期经济和社会效益等进行充分考察和评审论证后,才能得出较为科学合理的评价,作为编制部门预算的参考依据。专项支出项目评审不仅涉及到财政、财务、经济方面的专业知识,而且涉及工程、设备及各相关专业技术知识。在有限的人力和规定的时间内,财政预算审核部门通过必要的专业技术力量和有效的专业审核手段,保质保量地完成各类专项支出项目审核,困难较大。
三是编审时间不够充分。部门一般从当年5、6月份开始编制预算建议书,9、10月份财政部门审核汇总后提出预算安排的初步意见。尽管编制时间较以往年度大为提前,但财政部门审核预算的时间也仅有两个月左右,期间“二上”、“一下”三个环节的工作量相当大,编审任务十分繁重,预算编审的精度和深度受到制约。
近年来,财政投资评审部门通过组织专家,利用专业技术力量,合理安排评审工作计划,对纳入部门预算的专项支出项目进行评审,开展深入、全面的基础性审核,为建立绩效评价机制,加强财政预算管理提供了可靠的技术信息。一方面配合财政预算管理部门筛减不合理项目。在部门预算编制的“一上”环节,财政投资评审对申报项目的合理性进行审核。凡评审发现的虚报、重复申报及暂不具备申报条件的项目,由财政评审机构直接向财政预算管理部门提出不予安排或暂缓安排预算的建议。另一方面,配合财政预算管理部门论证项目建设标准及规模。通过细致的量化分析,对超规模、超标准的建设项目,及时向财政预算管理部门提供信息及建议,由财政预算管理部门做出决策,督促有关部门调整建设方案,降低建设标准,剔除搭车建设的项目,将预算投资控制在批准额度内。核实项目整体情况,纠正部门的错误观念,防止出现“钓鱼”工程、“尾巴”工程。
由于在预算的“一上”环节中一些部门比较随意,财政部门很难按照零基预算的要求,根据财力可能和各部门的实际情况下达“一下”预算控制数,一定程度上仍然摆脱不了基数加增长的预算管理方式。解决这一问题的关键是对部门预算进行全面评审和评价。财政投资评审机构通过大量的基础性评审工作,能够全面摸清部门家底和其他相关情况,掌握预算项目的基础数据和信息;能够通过参与投资体制、产业结构等重大课题的研究,进行投资效益分析和项目绩效评价;能够在对单个项目投资效果进行分析的基础上,研究行业、地区的投资效益情况,为建立绩效评价体系服务,为财政投资决策提供信息和技术支撑。财政预算管理部门在财政投资评审机构相关评审结论的基础上,对各预算申报部门的收支情况进行综合分析,根据部门需求和财力情况,科学决策,统筹安排,达到优化部门及行业预算支出结构的目的。
为使财政投资评审切实融入到财政管理之中,更好地为部门预算编制服务,应充分发挥财政投资评审的专业优势,不断加大部门预算中专项支出项目的评审力度。通过建立部门预算编制评审机制,强化财政评审职能,明确部门预算编审程序和相关职责,制定评审项目范围和标准,使财政投资评审成为部门预算编制的必要手段和环节,为财政投资评审服务部门预算编制创造条件。同时,在部门预算编制评审机制框架下,加强财政评审服务部门预算审核的制度建设,明确具体的办法、措施,以期实现财政评审服务部门预算编制的有序化、制度化。凡部门申报的项目,经评审后,要将符合条件的备选项目列入财政项目库,根据财力可能和事业发展需要,按照轻重缓急对项目进行综合排序和分类排序,逐步实现规范化的项目管理。此外,加强年度财政投资评审计划编制工作,确保评审工作规范、有序进行:财政预算管理部门按照预算编制进度,收集部门申报预算中支出项目名单,确保项目范围详实、完整;由财政预算管理部门牵头,汇总形成部门预算评审项目名单;财政投资评审机构根据核定的项目名单及时限性要求,制定具体的年度评审计划,经批准后,指导全年投资评审工作的落实与实施,使评审工作最大限度地为预算管理服务。