长期以来,我国国债管理是采取“赤字管理”模式,即财政部每年发行的国债规模相当于财政预算赤字额度与当年到期国债需要还本付息的额度总和。这种根据年初预算收入与支出的差额决定弥补赤字的国债数量,并没有根据经济运行的实际情况来对国债应该发行的数量进行调整的“单向管理模式”没有考虑预算超入问题。
我国预算执行中存在大量超收情况,超收金额从上个世纪90年代初期的每年几百亿元,到2004年超入2566亿元,这部分财政预算超收资金最合理的用途应该用于偿还国债。如果没有用于偿还国债,某种程度上讲,这部分资金就相当于向国债债权人的再融资,属于“准国债”资金,这部分资金的分配应当更多地投向基础设施,促进经济增长。那么,这部分“准国债”资金——财政预算超收的实际使用情况又如何呢?尽管中央政府明确规定财政超收原则上不宜用于扩大经常性开支,但实际情况并非如此。从1980年到2004年,我国的财政支出决算同样是年年超出预算,即使在二十世纪80年代初,我国减税让利进行财政改革时期,财政收入非常紧缺的情况下,依然是财政支出年年突破预算。并且行政管理费的超支增长幅度始终在基本建设支出的超支增长幅度之上,这说明在超收资金安排上用于基本建设支出的增长幅度不及行政管理费的增长幅度。明显地,这种安排有悖于国债资金及超收资金应优先用于生产建设的宗旨,必然影响财政超支资金的使用绩效。
国债预算及财政预算超支表明了我国国债预算管理有待完善。在国债预算管理上,要让预算“软”约束“硬”起来,建立各部门预算资金使用的绩效考评制度,真正使政府职能定位在必要的公共管理上,由管理型政府变成服务型政府。
预算公开是绩效预算的前提条件和必需的执行环境。从实行绩效预算的西方发达国家的政府预算来看,几乎所有的预算收支都是逐笔逐项以预算文件的形式向全社会公布的。将政府预算公之于众,有公众的监督,营私舞弊将大大减少,大大提高政府的执政效率。要提高国债预算绩效,还需要完善以下措施:
一是以政府绩效审计为契机大力推行绩效预算改革。我国政府多年来一直致力于预算公开化,但见效甚微。因为预算公开将打破一些政府部门和单位既得利益的均衡,这也正是导致绩效预算难于实施的原因所在。不过,国家审计署大刀阔斧的实行政府绩效审计还是为预算公开这一制度供给创造了条件。审计署明确提出要积极开展效益审计,逐年加大效益审计份量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告。随着绩效审计在我国的全面展开,我国政府必然加大推行绩效预算的配套制度供给力度,加快绩效预算由试点逐步走向全面实施的改革步伐。
二是通过立法来约束赤字控制国债的发行数量。要提高赤字国债预算的绩效,就应该实行赤字国债制度化管理,通过立法来约束赤字国债的发行数量。大多数国家的经验表明,通过立法来控制国债增长,将使巨大的国债数量得到有效的控制。对预算执行中出现的超收收入应明确首先用于偿还国债。在目前基础设施建设需求较大的情况下,至少应明确一定比例的资金用于偿债。
三是切实履行国债资金的建设性用途。国债发行收入应尽可能用于生产性支出,惟有如此,才可能在扩大内需的同时增加总供给,为经济的平衡增长奠定基础。虽然我国在每年国债发行时都明确其建设性用途,但从审计署的国债审计结果来看,还是存在部分建设性国债资金被挪用的现象。如果国债资金能够全部用于基本建设支出,我国的国债绩效将大幅度提高。