目前,农业综合开发资金使用的成果主要通过层层上报的统计数据来反映,这些指标较多体现的是政府部门的“产出”成果,如“新增和改善灌溉面积”、“新增粮食生产能力”等,但这些“产出”是否转化为了效益?还缺乏全面系统的量化指标进行评价。另外,这些“产出”指标均来源于农发管理机构内部,既没有直接受益者农民群众的参与,也没有相对客观的第三方的介入,其结果的客观性和公正性都受到了影响。建立科学合理的绩效评价机制就是要通过绩效评价指标,真实、客观、公正地反映农业综合开发的经济、社会和生态效益,宣传农业综合开发成果。同时,通过对效益和目标实现程度的分析,找出政策制订和项目实施中存在的问题,及时调整并合理确定农业综合开发资金投向。
(一)绩效评价的主体及其组织。农发资金绩效评价由国家农业综合开发办公室统一组织管理,制定规章制度,指导、监督、检查工作开展。地方各级农发管理机构分别组织实施,可以采取自我考评和上级考评下级相结合的方法。县级农发管理机构负责具体绩效评价工作;上级农发管理机构对下级农发管理机构的绩效评价结果进行抽查;国家农发办将选择典型的重大项目直接进行考评抽查。农发资金绩效评价应成立临时专门组织,小组人员不能完全由农发管理机构或项目建设单位人员组成,一定要有项目区农民代表、有关专家、工程技术人员、独立中介机构等第三方代表参与。评价结果要依据客观公正的数据、资料,遇有农发管理机构采集的数据与统计机构数据有出入时,应本着公正、公信原则慎重对待。委托中介机构进行评价时,中介机构要具备独立法人资格、具有相应资质或经过财政部认定;委托方与受托方应当签订具备法律效力的委托协议。
(二)绩效评价的对象和内容。绩效评价对象主要是农业综合开发项目,是对项目实施效果的评价。同时,也包括对各级农发管理机构资金使用和项目管理规范性的评价。农发资金绩效评价主要包括项目实施、资金和财务管理、资金和项目效益;项目实施评价包括立项的合规性和科学性、项目实施管理情况、项目任务完成情况、工程质量、项目验收等;资金和财务管理评价包括资金落实情况、资金使用情况、会计核算情况、财务制度执行情况和财务监督检查情况;资金和项目效益评价包括:项目建成后的经济效益、社会效益和生态效益。根据土地治理和产业化经营两大类项目的不同特点,分别设计相应的指标群。
(三)绩效评价的实施程序及方法。农发资金绩效评价的实施程序一般分为计划准备、方案设计、组织实施、评价分析、提交报告等五个阶段。考评小组或中介机构在项目考评工作结束后,应向委托方提交《项目资金绩效评价报告》;农发管理机构应将所属项目绩效评价结果进行汇总,针对发现的问题,提出绩效改进意见和建议并报送上级管理部门。借鉴各国在政府绩效评价中的经验,主要有以下几种评价方法:一是成本效益分析法。这是企业常用的方法,即将项目的总成本与总效益进行对比分析,适用于成本和收益能够准确计量的项目。二是最低成本法。农业综合开发既有经济效益又有社会效益,有些效益很难用资金衡量,这种情况下,将项目的实施、建设和治理措施分解,与其他地区(单位)相同的行为进行比较,考核其是否达到最低成本,如:原材料采购成本、特定工程量等。三是目标结果比较法。将项目立项可行性研究报告和项目建议书中的目标计划和项目实际结果进行比较;或者将项目实施前的效益指标和项目实施后的效益指标进行比较,反映其绩效的实现程度。农业综合开发资金绩效指标的比较,大多宜采用这一方法。四是公众评价法。农业综合开发的最终受益者是广大农民群众,对于项目绩效情况如何,他们最有发言权。我们可以采用问卷调查方式,让公众参与评价。问卷要由独立的中介机构代为设计,以避免农发管理机构的倾向性和诱导性。这是国际上开展政府绩效评价中普遍使用的方法,具有民主性和公开性的特点,很多难以量化的绩效指标都可以用“群众满意度”来表示。
(四)绩效评价的时点选择与成果应用。依据农业综合开发土地治理项目和产业化经营项目的不同特点和周期,设想在土地治理项目完成的次年(末)、在产业化经营项目完成的第三年(末)进行绩效评价。此时,近期绩效与远期绩效的有关指标都反映得较为充分。各级农发管理机构和项目建设单位应根据项目资金绩效评价结果及相关信息反馈,及时总结项目管理经验,加强管理措施,完善管理办法,提高项目管理水平和资金使用效益。国家农发办将本着管理透明、信息公开的原则,在互联网上公布各地、各项目的资金绩效评价结果,接受监督,并作为调整完善农业综合开发政策制度和合理确定农业综合开发资金投向的依据之一。