1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制,初步理顺了中央与省级之间的财力分配关系,地方财政收入快速增长,年均递增18.5%。但与此同时,许多地方县乡财政困难,工资欠发普遍,赤字规模不断扩大,实际债务负担沉重,财政风险日渐膨胀,不仅影响了城乡和区域协调发展,而且影响了基层政权的稳定。
1.改革和完善现行财政体制。必须坚持事权与财权相结合的原则,从建立公共财政的角度,科学界定各级政府的事权,使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一,上级政府出台集中财力和分享县乡税种的政策,要事随钱走,财力与责任相挂钩,从根本上改变上级层层剥夺县乡财力的状况。要创造县乡财政解困的体制环境,将解决县乡财政困难问题纳入国家财政发展规划之中,予以统筹安排。本着“多予少取、放水养鱼”的原则,多把财力留给基层,给县乡“休养生息”的机会。建议中央在财政体制设计上,适当降低中央和省、市对县乡共享税种的分享比例,或者采取对县乡实行共享税种增量返还的政策,帮助县乡走出困境。在统一税收、适当分权的前提下,按照财权与事权相统一的原则,赋予县乡政府必要的税收管理权限,完善县乡地方税收体系。改革财产税课税制度。适时征收遗产与赠予税和物业税等,并将其作为县乡固定收入,使县乡有稳定的财政收入来源。
2.加大对县域经济发展的支持力度,做大县乡财政收入“蛋糕”。一是重点扶持骨干企业,推进新型工业化。要把推进新型工业化作为县域经济工作的中心任务,把农产品加工业、资源加工业、劳动密集型工业和特色优势工业作为县域工业的主攻方向和扶持重点。引导生产要素向重点骨干企业集中,围绕重点骨干企业,推动资产重组,鼓励开放,引进外资和先进的管理方式,将骨干企业做大做强,带动县域工业发展。二是大力培植龙头企业,推进农业产业化。落实扶持农业发展的财政投入政策,采取贴息、补助、税收等财政手段,继续推进农业和农村经济结构调整,提高农业竞争力。调整农村财税政策,逐步建立粮食生产的激励和保护机制,重点支持粮食主产区发展农产品加工业。大力发展优势农产品,加快农业技术推广,积极引导农民发展优质、高产、高效、生态、安全农业,增强农业发展后劲,促进农业产业长期稳定的发展。提高农民生产经营的组织化程度,搞活农产品流通。大力发展特色农业,扶持具有地方特色的农产品,形成特色产业,构筑特色经济。三是支持民营经济发展。进一步放宽民营资本投资领域,降低门槛,鼓励民间资本进入经营性基础设施和公益性事业领域。在财政贴息、信用担保、税收等财政政策方面,要一视同仁,扶持民营企业做大做强。
3.确保中央转移支付资金落实到位,保证资金使用的规范、安全和有效。要通过建立规范的转移支付制度,并保持转移支付规模的相对稳定,鼓励县乡把精力集中在加快发展、加强财政和人员编制管理、加快推进各项改革上,在转移支付相关系数和权重指标的设计上引入激励和约束机制,对经济发展和税收增长快的县乡适当增加转移支付系数,对经济发展和税收增长缓慢的县乡适当调减转移支付系数;对改革力度大、效果明显的县乡适当加大转移支付规模;对改革进展缓慢、改革效果不明显的县乡适度减少转移支付规模。
4.加强县乡政府债务管理,化解债务风险。全面清理县乡政府的债权和债务,明确性质,界定责任,分类处置。逐年消化旧债,严格控制新债,不得超越财力可能举债搞建设。要按照市管县、县管乡的行政管理体制,对县乡政府债务管理实行下管一级,凡是政府举债的项目都要经过上一级政府和财政部门批准。要建立债务消化监督和报告制度,上级财政要对下级政府债务进行监控,并作为财政工作考核的一项重要内容。
5.精简机构和人员,提高工作效率。加强机构和人员编制管理,压缩财政供养范围。严格控制新增机构编制和财政供养人员,对超编单位的超编人员不得安排人员经费和公用经费;加快事业单位机构改革步伐,将有条件的事业单位推向市场;要清理县乡财政供养人员,加大人员分流力度,实施“减员增效”,努力降低行政成本。
6.加大财政管理力度,提高财政资金使用效率。在财政资金非常紧张的情况下,应转换“以支定收”观念,实行“以收定支”,确保重点支出,大力压缩非必要性支出。要实行综合预算、零基预算等预算编制方法,加快推进部门预算、采购预算,试编债务预算等预算编制改革。在县乡实行财政性资金统管,推进村会计委托代理制。整合非税收入、政府经营性和非经营性资产、政府债权、政府资源性资产等,解决财力资源分散问题,集中财力保障县乡基本支出需求。