1994年实行分税制财政体制以来,各地按照中央对省级的分税制模式,陆续调整了省以下财政管理体制,总体上看,调整后的体制对于促进各级地方政府发展经济、组织收入、保证基层政权正常运转发挥了积极作用。但是,随着社会主义市场经济的深入发展,省以下财政管理体制仍存在许多不相适应的问题,因此亟待进一步改革和完善。
从多年来省以下政府间财政体制调整和完善情况看,存在一些关键问题必须下大力气加以解决。一是要明确中央与省级、省级与所属地方各自的职能,清晰划分政府间事权。要把政府职能定位于市场失灵或不宜由市场发挥作用的领域,在此基础上,合理划分公共产品的不同范围,该由哪级政府负责的,就由哪级政府提供,牵涉到跨地区的公共产品,由上一级政府牵头或协调提供。在公共财政框架下,按照事权归属配置财权财力,是调整和完善省以下财政体制的必备前提。二是要按照分税分级的大思路,合理确定地方主体税种,逐步健全地方税体系。只有各级地方政府有了其各自的主体税种,才能确保其稳定的财力来源,才有条件通过加强财政管理、优化预算配置,清晰地把财力使用方向对应于自己应提供的公共产品,履行好自己的职责。三是完善转移支付制度。对于欠发达地区,地方主体税种在相当长时期内可能难成气候,地方财力难以满足应由地方承担的事务所需,因此,科学地做好转移支付十分重要。但现行的转移支付办法仍存在着客观性低、随意性大等问题,因此,要在改革中逐步完善,通过合理设计因素及其权重,改基数法为因素法,增强转移支付办法的客观性和合理性。近期内要特别强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任,加大省对财力薄弱地区的财力性转移支付力度,均衡省域范围内的公共服务水平,保证基层政权正常运转和机关事业单位人员工资正常足额发放,切实缓解县乡财政困难。
完善省以下财政管理体制是一项复杂的工作,既需要解决属财政自身的问题,又需要其他相关社会经济转轨和体制改革方面的配套支持,诸如转变政府职能、改革行政管理体制等等。目前,理论界和实际工作部门普遍意识到,我国特有的、复杂多级的政府级次已成为影响分税制财政体制完善和深化省以下体制改革的重要因素之一,并且提出了一些改革设想。政府级次的调整,问题多,难度大,这不可避免地会影响省以下财政体制完善和规范的进程。可喜的是,尽管如此,减少财政体制层级的实践已经启动,试行的成效也已显现。下一步完善省以下财政体制,一是要积极推动“省管县”财政体制改革试点,对具备条件的地区,财政困难县可以由省级财政直接管理;不具备条件的地区,省对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。二是大力推进乡镇财政体制改革,对一般乡镇实行“乡财乡用县监管”;对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇,可以积极探索试行由县财政统一管理其财政收支的办法。此外,有必要结合减少省以下财政层级改革,进一步实行“精兵简政”。
完善省以下财政体制,理顺省以下政府间的财政关系,与解决当前的地方财政困难尤其是县乡财政困难、逐步消解“三农”问题、协调区域发展、全面推进公共财政体制建设和小康社会建设直接相关。因此,地方各级政府特别是省级政府应从实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观的高度,来重视和推进调整和完善省以下财政体制。