近几年来，我国进行了部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购等多项管理制度改革，强化了预算约束机制，规范了预算管理。但是，预算改革存在一个突出问题，就是现在的预算没有反映政府国有资产经营活动情况，国有资产脱离财政预算监管，造成国有资产流失，严重影响国有资产保值增值。通过建立国有资产经营预算，把不同性质的国家资金，纳入不同的预算，采取不同的方式进行管理，有利于发挥国家预算在社会财力分配中的主导作用，强化预算约束和财政资金管理，从而推动预算管理制度改革向纵深推进。为此党的十六届三中全会通过的《决定》提出，要“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。”因此，必须加快建立国有资产经营预算，以实际行动落实党中央、国务院战略部署，深化国有企业改革。

建立国有资产经营预算的基本思路

国有资产经营预算是国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算制度，是政府财政预算的组成部分。编制国有资产经营预算必须坚持收支平衡、量入为出、分级编制、保值增值的原则，全面反映国有资产经营收支情况，强化国有资产经营收益监管，强化国家对资本投入的预算约束和财务管理机制，提高资金使用效益，促进国有资产保值增值，推动国有企业改革。

国有资产经营预算由预算收入和预算支出两部分构成。

国有资产经营预算收入，包括国有股股利、产权转让收入、承包租赁费、资产占用费和国家集中的税后利润等，具体如下：经营性收益收入，指基于政府拥有资产产权而取得的增值收入，包括国有独资企业上缴税后利润收入、股息和股利收入、管理费和租金收入、利息收入。产权转让收入，指企业出售或股权转让而取得的收入。贷款收回收入。信用收入，指以政府名义向国内外发行的专项国债收入。特许权收入，指一切用于经营性国有资产建设的各类基金收入。转移性收入，指上级政府对下级政府和本级政府用于经营性国有资产建设的拨款，以及由于企业隶属关系变更和区划调整而形成的转移性收入，包括公共预算拨入的专项资金以及公共预算的结余等。

国有资产经营预算支出主要是进行国有资产的再投入和再运行，用于基础产业国有资产的投资支出和国有企业的经营增资、注资，包括国有资产运营主体的经营资本金。具体如下：资本性支出，为获得一定利润或其他方面利益如占有市场份额等而预先投放一定数量资金的行为，包括股本支出、固定资产投资支出、流动资金支出、挖潜改造资金支出、债券投资支出等。费用支出，包括债务利息支出、亏损补贴支出、贴息支出等。债务性支出，特指还款行为，与收入项目中的信用收入相对应。转移性支出，与收入项目中的转移性收入相对应。

国有资产经营预算的编制主体分为两个层次，一是各级政府国有资产监督管理部门，二是各国有资本营运主体。国有资产经营预算草案报告也应包括两个层次：各级政府向本级人大所作的报告和国有资产营运机构向国有资产监督管理部门的报告。为加强各级人大对国有资产经营预算的监督，完善预算监督机制，笔者认为，在现行的预算管理体制下，国有资产经营预算应作为一个相对独立的预算，在各级财政报告总预算的同时，由国有资产监督管理部门代表本级政府向人大报告国有资产经营预算收支、年度发展规划等，该报告连同预算草案一并报本级人大批准。报告应包括以下主要内容：一是年度预算编制的指导思想和预算编制的主要依据；二是预算年度内的主要工作任务、投资发展规划及国有资产营运规划；三是纳入预算编报范围的企业户数及有关财务指标；四是预算年度的主要经济指标，如预计利润总额、净资产利润率等；五是对预算年度收支安排情况及增减变动幅度的详细说明；六是为完成预算任务所采取的措施及其他需说明的情况。

国有资产营运机构的预算报告及收支计划表，主要是向本级国有资产监督管理部门反映其本部预算收支、年度发展及营运规划的规范性文件，在人代会批准预算后，国有资产监督管理部门批复各营运机构执行。

国有资产经营预算的配套制度

一是尽快出台《国有资产管理法》和修订《预算法》。国有资产管理关系到国有企业与市场经济相兼容、社会主义与市场经济相兼容的重点理论问题和实际问题。而党的十六大对这一系列问题作出了决断，并明确指出国家要制定国有资产管理法律法规，对国有资产管理体制予以规范，从而为《国有资产管理法》的出台扫清了道路。通过制定法律法规，明确国有资产管理的组织机构和职能范围，才能为国有资产经营预算的具体编制提供依据。与此同时，现行《预算法》尽管提出了编制国有资产经营预算的原则规定，但具体应如何编制，其收入、支出的具体内容包括哪些，向人大及其常委会如何报告，人大如何进行监督等等，都未作明确规定。为了适应编制国有资产经营预算的需要，必须尽快对现行《预算法》相关内容进行补充和完善。

二是正确处理国有资产经营预算与其他预算的关系。按照现行《预算法》规定，我国政府复式预算是由政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算及其他预算组成的功能互补的预算体系。各个预算都应有自己的收入来源、支出去向，并各自平衡，但各预算之间又密切联系，共同构成政府预算体系的有机整体。按照市场经济的要求，可以将这一复式预算分为两大体系，为市场提供公共服务部分，归入政府公共预算体系，该体系只涉及市场失效领域，进行非营利性活动。具体包括政府经常性预算、公共投资预算和社会保障预算等子预算。对经营性国有资产的营运管理，归入国有资产经营预算，反映在市场经营活动中，国家凭借资产所有者身份获取收入、国家用于资本性投入、发展国有经济的一系列活动。通过上述划分，能够克服市场关系与非市场关系通过政府预算混为一体的问题，理顺政府与市场的关系。而且，国有企业的改革必然意味着原由国有企业承担的部分社会职能转移给政府部门和社会保障机构，因此，国有资产经营预算的建立也离不开政府公共预算与社会保障预算的协调配合。在将经营性资产划转给国有资产经营预算之后，应严格限制政府公共预算资金投向经营性企业或项目。在每个预算年度开始之前，国有资产监督管理部门应将所编制的国有资产经营预算交同级财政部门汇总，以形成统一的政府预算，并提交同级人代会审议。

三是建立和完善国有资产经营预算信息、保障体系。其中包括：建立国有资产总量统计体系，完整、准确、及时反映国有资产区域分布、行业结构、资产结构、资产管理运行情况，为合理预测国有资产经营预算收入和支出，科学编制国有资产经营预算提供可靠、有效的基础分析数据；健全国有资产经营公司财务会计制度，规范公司内部财务会计核算，夯实国有资产经营预算的基础财务信息；建立国有资产经营预算编制、执行、决算报告制度和定期考核奖惩与评价制度；明确各级国有资产监督管理部门的管理权限，明确各级各层次预算主体之间的权利和责任，明确预算范围、预算组织机构、预算内容、预算编制程序和决算制度，保障各级国有资产监督管理部门作为国有资产总代表的这项基本的资产管理权。

四是加强对国有资产经营预算的监督。把分散的国有资产管理职能统一到国有资产监督管理部门，虽然有利于效率的提高，但也可能带来权力集中、缺乏制约等问题。因此，在新体制下，加强监督就显得尤为重要。一是要加强对国有资产经营预算执行的审计监督力度。健全由专业部门审计、社会中介审计和企业内部审计相结合的多元、多层次审计网络，建立日常审计和专项审计相结合、定期审计和突击审计相结合、经营管理审计和经济效益审计相结合的审计体系。审计的重点要由单纯的合规性审计转向绩效审计，并设计科学的经济效益考核指标。除此而外，还要建立人大对国有资产监督管理部门的监督机制。人大的监督要在提高预算的透明度上下功夫，其主要途径是细化预算和公开预算。国有资产经营预算执行情况要定期向人大报告，决算要经人大常委会审查批准。国有资本重大项目的决策要向同级人大报告，并由人大监督执行。国有资本的预决算差异，除需向人大说明原因外，还应作为对国有资产监督管理部门业绩考评的主要依据。同时，要逐步建立人大对国有资产监督管理部门的质询制度、问责制度等。