2002年至2003年期间,我受组织指派,作为财政监察专员办事机构的代表,四次赴京参加《财政违法行为处罚处分条例》(以下简称《条例》)的立法工作。如今,《条例》已经国务院常务会议通过,并于2005年2月1日起施行。这是财政监督立法工作的重大突破,对于财政监督战线特别是财政部驻各地的派出机构辛勤工作的广大同志而言,是一件大事,更是一件喜事。《条例》的出台,既是我们依法行政工作的依据,又为我们的日常工作提出了更高的要求。结合学习《条例》,回忆立法工作中的艰辛历程,我有诸多体会和感想,愿意与大家共同分享。
一、《条例》是财政部门抛弃部门利益,依法接受监督,依法理财、理财为民理念的体现,是部门法立法中利益至上理念的扬弃,体现了权利和义务相对等的良法善律特征。这是我在参与立法中感触最深也是受教育最深的地方。一般的部门法,强调部门利益和部门执法主体的垄断性,忽视行政相对人的权利。而《条例》却避免了这一弊病,使财政部门成为执法和守法主体的统一。《条例》从第三条、第四条开始,就将包括财政部门及其派出机构的财政收入执收单位及其工作人员作为规范对象,这样一来,财政部驻各地专员办在征收中央非税收入的过程中,就有了执法责任和风险。一些违法行为,不管是作为还是不作为,都会受到追究。《条例》第五条直截了当将财政部门、国库机构及其工作人员列为规范对象,第六、八、十、十一、十二诸条,规范对象为包括财政部门的国家机关及其工作人员,第七条的规范对象为以财政部门为主的财政预决算的编制和预算执行部门及其工作人员,第九、十七条所规范的单位和个人,显然也包含财政部门在内。《条例》第二十八条还对财政部门的执法责任如何进行追究作了规定,第二十九条的规定立法本意是减少包括财政部门在内的重复检查,减轻企业负担,减少行政成本。财政部条法司副司长许大华在立法时和对我们的普法教育中一再强调,财政部门及其派出机构既是《条例》的执法主体,也是《条例》的规范对象,并且是主要对象。在《条例》的讲解中,她更强调财政部门及派出机构作为《条例》规范对象的定位上,要自觉接受监督,依法行政,为民理财。因此,从这个意义上讲,《条例》是对财政部门依法理财的更高的要求。在以往的部门立法中,立法部门往往争取权利和权力的多,给自己设置义务的少,更谈不上明确责任了。而《条例》的起草过程,恰恰就是财政部门对自身权利的约束过程,对自己理财责任的明确过程。一些财政法规没有明确对财政部门责任的,《条例》基本都明确了,而且,一些好的建议和意见还是基层财政部门提出的,非常难能可贵。因此,在立法中,我深深感到,全国各地财政干部的胸襟和素质,是我今后工作中要牢记和学习的榜样。
二、《条例》是各部门和谐合作的心血所系,财政监督和法制战线的同志付出了艰辛的劳动。值得指出的是,《条例》的起草,是由财政部牵头,审计署、监察部、国务院法制办几个部门共同参与制定的,全国财政系统包括财政部驻各地财政监察专员办事机构、审计系统包括审计署的派出机构、监察系统的广大同志为《条例》的出台付出了艰辛的劳动。立法过程中,各部门既坚持原则,也作了适当的让步,体现了精诚团结、和谐大气的精神风貌,推动了立法工作的顺利完成。我记得,一些条款,经常争论好半天,有时候,一天只能完成一两个法条,晚上加班加点是家常便饭。难能可贵的是,条法司的许大华副司长和原审计署法制司司长王常松(现为审计署昆明办事处特派员)3年来全程参与立法讨论,并且非常民主,善于听取别人的意见。在后来的征求意见中,各部门也提供了非常好的修改意见,对完善法条乃至《条例》的体系,有不可磨灭的贡献。对照2002年的初稿和颁布的《条例》,无论是体系结构还是内容,完全是两个模样,可见改动之大。
《条例》具体规定的17类财政违法行为,就是从上述三大系统广大干部在实践中总结的近1000种具体财政违法行为中归纳和概括出来的,特别是财政部门提供的意见,大多是规范财政部门自身在管理中容易犯的行为,律已不易。《条例》的框架是财政部条法司的同志为主草拟的。立法初期,各地均通过不同渠道上报了在执法实践中确认的财政违法行为,并对其处罚的法律依据进行了说明和引用。这些报告有100份之多,因此,对这些上报的财政违法行为进行甄别整理,就成为立法工作的逻辑起点。受领导信任和重托,我和欧阳卫红就成为这一具体工作的承担者。在概括和归纳中,我的第一感觉是,财政部门的干部真是胸襟宽阔,严于律己,他们是希望通过立法来规范财政分配行为包括财政部门内部的财政行为。这种精神也得到了审计署、监察部、国务院法制办等部门参与立法同志的认同和钦佩。能够参与《条例》这一财政监督史上具有划时代意义的重大工作,我倍感荣幸。最主要的是在工作中,我得到了财政部监督检查局、条法司、审计署法制司、监察部和国务院法制办专家和领导的指点,在立法和执法实践中得到了学习和提高。能有这样一个机会,是组织对我的信任。我至今回忆起来,都非常感动,我也立志为财政监督事业奉献青春。
三、学法、守法、执法,为建设和谐的财政秩序而努力。《条例》的颁布是适应形势发展、优化财政监督法治环境的客观要求,对提高财政部门的执政能力,化解目前社会和未来发展中一些突出的社会矛盾、强化社会公平与公正有特殊的意义,对构建和谐的财政分配秩序有突出的贡献。但是,好的武器需要好的战士。金人庆部长指出:财政是国家宏观调控的重要手段,财政部在深化财政改革,健全财政职能,加强财政管理,建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制和稳固平衡强大的国家财政方面,担负着繁重的任务;在加强党的执政能力建设、全面建设小康社会中发挥着不可或缺的重要作用。因此,作为一名财政监督战士,我更感到任重道远,我一定要继续认真学习好《条例》这一财政监督的利器,模范守法,严格执法,为建设和谐的财政秩序贡献自己的力量。