2004年,湖北省安陆市被省委、省政府确定为全省7个乡镇综合配套改革试点县(市)之一,他们采取以“买断分流”为主的方式,大力推行乡镇综合配套改革,重点开展了乡镇行政机关改革、事业单位转制、规范延伸派驻机构设置等工作,取得了初步效果。截至目前,全市共分流人员1513人,其中买断工龄1094人、辞退415人、辞职4人,全市转制事业单位121个,事业单位现有人员由2158人减少到645人。
1.实施行政机关改革。按照“精简、统一、效能”的原则,对乡镇办事处党政机构设置、职能配置、职位设置和“三办”人员定岗等进行改革。一是精简乡镇机构。各乡镇一律设立党委、人大、政府机构和人民武装机构,不再设立政协机构,政协的有关工作,由一名副书记兼管。二是精简乡镇领导职数,实行一把手“一肩挑”。每个乡镇设党委委员9名,党委书记兼乡镇长,其他委员都实行交叉任职。每个乡镇办事处设主任科员、副主任科员2-3名。全市15个乡镇办事处领导职数由改革前的230名精减为135名。三是精简乡镇内设机构。乡镇一律只设3个内设机构,即:党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室,三个办公室的主要职能都能予以明确界定。四是核定机关人员编制,实行“一人一编一卡”。全市15个乡镇办事处共核定行政编制550名,平均每个乡镇37名。工勤人员实行聘用制,一律由各乡镇办事处与这些人员统一签订了聘用合同,并到人事部门进行了合同鉴证。
2.事业单位整体转制。按照湖北省委关于乡镇办事处只保留财政所一个直属事业单位的要求,对所属其他事业单位进行了分类转制:兽医站、计生服务站、农业技术服务站等转为企业法人,统一到工商部门办理营业执照;村镇建设环境保护站、乡镇企业服务站、社会事务服务站等事业单位转制为民办非企业单位,统一到民政部门登记。事业单位转制后继续享有原债权,承担原债务。目前,全市有121个事业单位完成转制,其中76个转为企业,45个转为民办非企业单位。已转制事业单位的所有人员已全部退出事业编制系列,人事档案全部交市人才交流中心,由其实行人事代理,彻底与原单位脱离关系。
3.精简延伸派驻机构。按规定,法院、公安、司法、交通、林业机构可延伸派驻到乡镇,其中,人民法院、公安派出所按现行设置不变;司法所实行区域性设置,共设9个,实行双重管理,以司法局管理为主;交通管理站实行区域性设置,共设5个,实行垂直管理;林业管理站实行区域性设置,共设7个。工商、税务延伸派驻到乡镇的机构设置和管理,按省工商、税务部门规定执行。
在乡镇综合配套改革中,安陆市紧紧围绕“减人减事减支”的总体目标,深入开展调查研究,科学制定改革方案。对于分流人员,他们没有简单地推向社会,一改了之,而是按照“无情分流,有情操作”的要求,尽可能地帮助解决实际困难。
一是给予资金补偿。对竞争落岗人员和自愿分流、自谋职业者,在其解除与原单位人事关系后,给予一次性经济补偿,实行买断分流。补偿金按照工龄长短进行计算,最低的不少于5000元,最高的不超过15000元。采取“市财政补一点、乡镇财政挤一点、单位资金变现(抵顶)贴一点”的办法,筹集改革资金1567万元,一次性兑现买断分流和辞退分流人员补偿,彻底解除了这些人员与原单位的人事关系,做到了硬分流不回流。
二是鼓励再就业。结合全民创业活动,积极支持分流人员发展个体私营经济,允许他们先生产、试经营一年,一年内不办手续,不收任何税费,第二年、第三年减半征收;办理各种证照的手续一律从简,一切收费按最低标准收取;对家庭生活确实困难的,按政策纳入城镇居民最低生活保障。同时,广辟门路,积极帮助他们实现再就业,目前,全市各级组织和有关部门成建制输出转岗分流人员超过300名。
三是落实养老保险政策。乡镇事业单位综合配套改革工作涉及到的社会保险险种多,由于资金筹措困难,原方案中的失业保险、医疗保险难以落实,经市委、市政府领导研究,决定把重点放在养老保险的落实上。同时,对那些一时无法筹措足够补缴个人账户资金的单位,采取协议缴纳的办法,分三年逐步缴纳到位,三年的缴纳比例分别为5:3:2。目前,全市15个乡镇办事处共办理养老保险2158人。
四是对转制单位进行扶持。事业单位转制后,乡镇政府与转制单位由行政管理变为合约管理,对并入“三办”的公益性事务,由政府按照事务的性质和数量,有偿委托有关转制单位承办,主要从事一些公益性服务活动,享受政府的专项补贴,变“以钱养人”为“以钱养事”。事业单位转制后,给予三年的过渡期,过渡期内人事管理体制暂时不变。在三年的过渡期内,继续给予财政补贴,补贴标准按在职人数平均每人每年5500元,作为政府购买公益服务的经费,并根据实际逐年增加,直至过渡期满。
乡镇综合配套改革是为了进一步巩固农村税费改革的成果,建立与社会主义市场经济相适应的政治经济制度,推进农村社会经济全面发展。但是,由于改革成本高,资金缺口大,在实施的过程中遇到了许多问题。为了确保乡镇综合配套改革的顺利进行,提出以下建议:
1.进一步加大对县(市)的扶持力度。目前,县(市)级财政困难,无力支付改革成本。中央、省应进一步加大对县(市)的扶持力度,对乡镇综合配套改革分流人员的资金给予一定的补助,鼓励县(市)推进乡镇综合配套改革。同时,要充分发挥县级财政的作用,将省级对下安排的各项专款,逐步整合为财力性转移支付资金,由县级自主统筹安排。
2.明确乡镇财政职责。免征农业税,耕地占用税、契税移交地税征收后,乡镇财政到底应该干什么、人员应该如何配备、原定编制变不变,这些问题都不是很明确,导致乡镇财政干部不能很好地安心工作。上级财政部门应组织专班,加强调研,结合基层实际,出台明确乡镇财政职责和人员配备的规范性文件,指导基层工作,稳定财政干部队伍。
3.自上而下建立和完善降低财政供养系数的机制。当前财政面临的一个普遍和严峻的问题就是机构臃肿,财政供养人员过多。从上到下,机构设置越来越多,一些最初不该由财政供养或差额供养的人员又名正言顺地进入了地方财政笼子,如供销社,最先是自收自支单位,最后变成财政全额供养。为从根本上降低财政供养系数,各级政府必须自上而下逐步建立和完善降低财政供养系数机制,否则单靠县级改革单兵突进,不可能达到理想效果,而且容易出现反弹。