时间:2020-04-25 作者:陈学安 钟红菲 (作者单位:财政部国库司)
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摘要:
财政支出绩效评价理论是随着公共管理理论的产生而产生,并伴随着财政支出管理实践的发展而发展的。财政支出绩效管理的萌芽在古代就出现了,但具有现实意义的财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪初产生的,并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来。西方国家财政支出绩效评价体系一般由建立法律制度、确定评价对象和内容、确定实施方式、全面组织实施以及扩大评价结果的应用领域等方面组成。
评价制度体系。美国1993年颁布了《政府绩效与结果法案》。该法案主要目的是通过设定财政支出的绩效目标,编制绩效预算,比较绩效目标和实施成果,进行年度绩效评价,提高联邦政府的工作效率和责任心,同时要求政府各部门每年向国会提交年度绩效报告。加拿大内阁财政委员会于2001年发布了新的《加拿大政府绩效评价政策和标准》,把绩效评价的范围最终扩大到对政府各部门的政策和计划进行评价,强调以结果为基础和导向的管理模式,努力使绩效评价深植于政府各部门管理工作本身。澳大利亚财政与管理部在1997年度预算报告中引入目标和产出结构,1998年、1999年、2000年澳大利亚政府相继发布了《辨析目标和产出》、《澳大利亚政府以权责发生制为基础的目标和产出框架:审查指南...
财政支出绩效评价理论是随着公共管理理论的产生而产生,并伴随着财政支出管理实践的发展而发展的。财政支出绩效管理的萌芽在古代就出现了,但具有现实意义的财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪初产生的,并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来。西方国家财政支出绩效评价体系一般由建立法律制度、确定评价对象和内容、确定实施方式、全面组织实施以及扩大评价结果的应用领域等方面组成。
评价制度体系。美国1993年颁布了《政府绩效与结果法案》。该法案主要目的是通过设定财政支出的绩效目标,编制绩效预算,比较绩效目标和实施成果,进行年度绩效评价,提高联邦政府的工作效率和责任心,同时要求政府各部门每年向国会提交年度绩效报告。加拿大内阁财政委员会于2001年发布了新的《加拿大政府绩效评价政策和标准》,把绩效评价的范围最终扩大到对政府各部门的政策和计划进行评价,强调以结果为基础和导向的管理模式,努力使绩效评价深植于政府各部门管理工作本身。澳大利亚财政与管理部在1997年度预算报告中引入目标和产出结构,1998年、1999年、2000年澳大利亚政府相继发布了《辨析目标和产出》、《澳大利亚政府以权责发生制为基础的目标和产出框架:审查指南》和《目标与产出框架》,指导各部门运用目标与产出理论编制年度预算报告及其年度绩效评价报告。
评价的对象和内容。各国财政支出绩效评价的对象主要包括政府部门财政支出绩效、基层单位财政支出绩效、项目财政支出绩效。英国还对地方政府财政支出的综合绩效进行了评价。加拿大将政府作为一个整体对象进行评价,每年都要向议会提交整体的绩效评价报告。各国财政支出绩效评价的内容主要包括支出绩效目标的确定是否实际、可行,是否可用量化指标进行衡量;支出绩效评价指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标;实际执行和实施结果与目标的对比;具体项目的经济效益评价,包括获得能力、成本效益投入产出情况等;具体项目的综合影响,主要是评价对地区、行业的经济发展,项目周边自然环境及相关社会环境的影响;持续性和长期评价,即评价项目完成后,是否可对经济和社会产生持续或长期的影响等。
评价的实施方式。具体实施一般都是由政府各部门制定相应的可以量化和评价的目标,提交国会或财政部,然后根据其实际执行结果进行综合评价。评价结果一般都必须向国会报告并向公众公布。
英国政府规定每年各政府部门都必须与财政部签定《公共服务协约》。该协约由责任条款、目标条款和如何完成目标三部分组成。“责任条款”部分规定各政府部门的部长应对协约负责,并负责提交协约;“目标条款”部分规定各部门在相应的财政支出状况下,要完成哪些目标,这些目标往往都是可以量化的,可以用指标进行衡量;“如何完成目标”部分规定各政府部门在实践中,计划要采取哪些具体的行动,以完成其确定的目标。每年秋季各政府部门要向议会提交《秋季绩效评价报告》,分析对比其实际工作结果与《公共服务协约》中所确立目标之间的差距,并向议会和公众公布。秋季报告主要包括对既定目标完成情况的评价和对以后年度新目标设定的建议。
美国政府制定了《政府绩效与结果法案》,要求联邦政府各部门制定长期战略规划(至少五年期,而且每三年必须修订一次)和年度计划,包括工作计划和收支计划。由国会会计总署或由其聘请的中介机构或各政府部门内部的评价机构对实际绩效进行评价,然后向国会提交绩效评价报告。
加拿大政府要求各联邦部门制定《部门战略规划及预期结果》,这个报告是每个联邦部门和机构关于其战略规划和拟取得的成果对加拿大国会和加拿大公众的承诺。各政府部门每年都要对本部门的绩效进行评价,分析其实际执行结果与《战略规划及预期结果》的区别和差距,并向国会提交绩效评价报告,同时向公众公开。
财政支出绩效评价的组织实施。由于财政支出绩效评价制度已经成为政府公共管理制度的重要组成部分,所以西方国家均有专门的机构组织管理财政支出绩效评价工作,并由若干部门共同配合完成绩效评价工作。
英国财政支出绩效评价工作受公共服务和公共支出内阁委员会指导和监督,主要由各政府部门进行自我评价,同时财政部为保证各部门报送决算资料的准确性,并确保公共支出的目标能够达到,每年也会对一些政府部门的支出情况进行综合绩效评价。
美国财政支出绩效评价的组织实施涉及国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门。国会会计总署的职责主要是代表国会对联邦政府各部门进行年度绩效考评;接受国会的委托,对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题评估;授权各联邦部门内部的评价办公室对其本部门进行绩效或计划和项目的评价。总统预算与管理办公室的职责主要是协助总统对预算的编制进行指导和监督。通过对各政府部门的计划、政策及工作的有效性进行评价,从而确定支出重点,保证预算支出的可行性。各联邦政府部门在新的预算年度(每年10月)开始前五个月(即每年4月中旬)要向预算与管理办公室上报年度计划。结合联邦政府各部门上交的春季绩效评价报告,预算与管理办公室对各部门年度计划进行评价后,决定是否对预算进行调整。联邦政府各部门负责向国会提交战略规划和年度计划。主要的政府部门都专门设立了“计划与评价办公室”,没有设立的部门由“政策办公室”负责有关评价事宜。如每年向国会提交至少五年期的战略规划,向国会和总统预算与管理办公室提交年度计划,接受国会会计总署的委托,对本部门的年度工作进行评价,并根据绩效评价的结果,对本部门的政策、计划和工作提出建议,并相应地修订有关政策。
澳大利亚财政支出绩效评价主要是由财政与管理部组织领导,各政府部门分别实施的。财政与管理部的职能主要是负责制定、发布、更新“绩效改善实践原则”,用以指导各部门管理其绩效信息、绩效测评和评价绩效报告,这些绩效结果及评价均应反映在提交给议会的年度报告中和部门的预算报告中。根据各部门的绩效评价结果,把其运用到绩效的安排中。各联邦政府部门主要负责各部门的绩效和计划评价工作,具体是由各部门的首席执行官(CEO)推动本部门的评价活动。各联邦部门负责编制本部门的评价和研究计划,制定有关评价的框架,并将计划付诸实施,每年要将绩效评价报告国会和财政与管理部,并向公众公布。
评价结果的应用。由于各国政府都建立了比较完善的财政支出绩效评价的制度,因此财政支出绩效评价的结果都得到了较充分的应用。财政支出绩效评价的结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据,各政府部门都要根据每年的绩效评价报告,对各政府部门的经济目标和计划进行相应的调整;对政府支出绩效评价报告中反映出各部门在管理中的问题,及时提出解决方案,供国会和政府参考;绩效评价的结果也成为财政部对各政府部门制定以后年度预算的依据,如美国布什政府的一个工作重点就是把政府各部门的工作绩效与其部门的预算紧密结合起来;绩效评价的结果也作为国会和内阁对各政府的行政责任制落实的重要依据,它促进了政府责任制的落实和加强,提高了政府工作效率。由于绩效报告也必须提交国会并向公众公开,因而在客观上,促进了政府部门更好地为公众服务,同时接受国会和公众的监督。目前,财政支出绩效评价制度已经成为各国政府公共管理的重要的不可分割的组成部分。
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