时间:2020-04-25 作者:成善红 (作者单位:重庆市涪陵区人民政府)
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摘要:
财政监督的依据是国家设立的财政法律法规,目前,我国有关财政监督的规定,主要在《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等法律法规中体现,财税监督的法律法规还不健全,而且相应的条款往往是原则性的,操作性也不强,对财政部门履行监督职能的规定不完整、不系统,特别是缺乏实施财政监督的程序性法规,导致财政监督手段弱化,财政资源分配使用不合理、国有资产大量流失并给权力滥用者和腐败分子以可乘之机。
比如在预算监督立法中,1995年施行的《预算法》规定了各级权力机关和各级政府对预算监督的职责权限以及法律责任,但内容比较原则、笼统,没有体现预算的事前、事中监督,同时也缺乏操作性;在法律责任规定中,缺乏惩治力度,只对违反预算行为者做出给予一般行政性处分的规定,如对动用公款游山玩水,挥霍浪费行为,按违纪处理或者一罚了之,这既是预算约束软化的表现,也是财经违法违纪行为屡禁不止的原因之一;对单位预算外资金管理方面没有做出具体规定,导致“小金库”屡禁不止,大量国家财政资金流失。
关于税收监督内容的规定,多数散见于《税收征收管理法》和某些税收法规之中,而没有统一而专门的税收监督法规。尽管我国修改后的《刑法》对...
财政监督的依据是国家设立的财政法律法规,目前,我国有关财政监督的规定,主要在《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等法律法规中体现,财税监督的法律法规还不健全,而且相应的条款往往是原则性的,操作性也不强,对财政部门履行监督职能的规定不完整、不系统,特别是缺乏实施财政监督的程序性法规,导致财政监督手段弱化,财政资源分配使用不合理、国有资产大量流失并给权力滥用者和腐败分子以可乘之机。
比如在预算监督立法中,1995年施行的《预算法》规定了各级权力机关和各级政府对预算监督的职责权限以及法律责任,但内容比较原则、笼统,没有体现预算的事前、事中监督,同时也缺乏操作性;在法律责任规定中,缺乏惩治力度,只对违反预算行为者做出给予一般行政性处分的规定,如对动用公款游山玩水,挥霍浪费行为,按违纪处理或者一罚了之,这既是预算约束软化的表现,也是财经违法违纪行为屡禁不止的原因之一;对单位预算外资金管理方面没有做出具体规定,导致“小金库”屡禁不止,大量国家财政资金流失。
关于税收监督内容的规定,多数散见于《税收征收管理法》和某些税收法规之中,而没有统一而专门的税收监督法规。尽管我国修改后的《刑法》对构成税收犯罪的行为作了严格的处罚规定,但这毕竟是一种事后的监督措施。由于税收法律和法规规定的惩罚措施和力度不够,导致国家大量税收流失,在内资企业和外商投资企业中,采用转移、隐匿等手段或者利用国家给予的优惠政策逃税、骗税的事件时有发生。
尽管国家对行政机关和事业单位实行收入上的预算包干和支出上的审计制度,但是实际上这些机关、事业单位的收入来源复杂,特别是地方政府行政机关预算包干不能体现或者反映其收入状况,审计结果也难以反映财政资金的运用情况;同时,财政机关对行政机关和事业单位之间的再分配调节功能减弱等等,原因就在于对行政、事业单位的财务缺乏监督的规范性。
财政部门作为财政监督的主体虽然在有关法律、法规中作了明确规定,但规范财政监督检查的专门法律尚未出台,在一定程度上影响了财政监督工作的开展。同时,现行法律、法规未对财政监督的执法主体做出法律责任界定,也容易使执法主体的执法行为带有随意性。
此外,已出台的一些法规在立法过程中,没有充分考虑地方财政监督检查工作的实际需要,如新《会计法》只规定财政部及派驻机构才有查询被查单位银行存款的权利,而地方财政部门却无此权利等等,与地方财政部门所要承担的财政监督工作明显不相适应,使地方财政监督检查工作缺乏法律依据,造成地方财政监督工作弱化。
强化财政监督的当务之急是加快立法工作,以相对完整的权威性法规对财政监督工作的内容、方式、程序、地位和作用等做出详细的规定,对财政监督的职能和权限以及财政监督、审计监督和人大监督之间的分工协作关系加以科学界定从而真正做到依法监督、依法行政。具体来讲,依笔者之见,要做好如下几项工作:
1.借鉴国际经验建立适应我国国情的财政监督法规
国际上财政监督根据监督主体不同,主要有四种类型:一是立法监督,即制定财政、国有资产、财务会计的相关法律,依法管理国家财政,监督机关向国会负责。二是司法监督,即按照宪法和其他专门法律审核国家财政预算决算、税收和财务等,而掌握执法的主体是独立的审计法院,具有司法性质。三是行政监督,即由政府部门根据核定的财政收支计划,检查处理违法行为,其特点是置于政府领导之下,隶属于财政部门。四是日本的财政监督,其会计检察院既不属于内阁,也不属于国会,而是与其他司法机构一样平行隶属于天皇,是专司国家财政预决算编制、会计财务的检查机构。这几种监督制度各有利弊,立法监督具有独立性、权威性的优点,监督权掌握在国会手中,避免各级政府的干扰,不足之处是监督部门不能及时掌握有关信息,监督效率不会很理想。司法监督具有独立性,立法与司法分离能充分发挥监督职能的优点,但不便于立法和行政部门掌握情况,在一定程度上影响了监督的力度。行政监督的监督权掌握在政府行政机关手中,便于及时掌握财政运转情况和存在的问题,具有及时、高效的优点,但管理权与监督权没有分离,监督缺乏独立性和透明度。从我国的实践来看,目前实行的仍是较为单纯的行政监督,缺乏权威性和规范性,同时,由于我国财政监督法制建设的滞后,使其本应具有的及时高效的优点也没有得到充分发挥。
借鉴国际通行做法,我国应构建“立法监督+行政监督”的复合型财政监督制度,以法律、法规形式规范财政行为,把财政监督贯穿于整个财政管理过程中。采取这种类型可以实现二者的优势互补,不仅便于把财政监督更好地纳入规范化、法制化的轨道,统一认识,改变由于对财政监督认识上的差异造成监督过程中的混乱、缺位等现象,而且使行政监督更权威、更规范、更有效,突出优势,弥补缺陷。因此,要尽快制订《财政监督法》,填补财政监督制度上的法律空白,建立起财政监督法律体系,把财政监督工作纳入法制化轨道,做到有法可依,便于防止监督过程中的不规范、随意性等问题。制订《财政监督法》时,首先必须正确界定好财政监督的对象和范围,这是制订该法的基石。范围过窄或过宽,都不利于财政监督职能作用的发挥,并且随着财政经济改革的深化,财政职能的调整,财政监督的具体对象和范围要随之变化,但监督的主要对象和范围不会改变。其次要合理规定财政监督的手段和程序。手段太弱,不利于监督职能作用的发挥或者根本不利于财政开展监督工作,关键要把握好这个度,应本着严谨、简明、适用的原则,对实施监督的每个环节做出明确的规定,以便于指导财政监督工作。最后要正确处理财政监督与其他经济部门监督的关系,准确把握财政监督的特点,突出财政监督的特色,构建涵盖财政资金运行全过程的、事前事中事后相结合的财政监督管理机制,注意与其他监督部门的合理分工,整合力量,避免重复监督。
2.科学界定中央与地方立法权限,充分发挥地方财政监督职能
目前,我国财政立法工作主要集中在全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和财政部三级,地方财政立法工作进展缓慢。我国财政立法的特点是面广量大,财政法规要调整的社会关系存在于国家机关、社会组织、公民个人之间。如此形式多样、内容广泛的财政立法,单靠中央一个层面上的努力是不够的,应注意在全国财政立法统一的原则下,合理划分中央与地方的立法权限和范围,赋予地方适度的立法权,发挥地方立法的积极性。自党的“十四大”确立我国建立社会主义市场经济体制以来,为了适应社会主义市场经济体制建立与发展的要求,我国在加强财政监督法制建设方面,有了一定的发展,全国已有部分省市出台了地方性的财政监督办法。如最早出台《财政监督条例》的是湖南省,近几年陆续有吉林、安徽、海南、宁夏、甘肃、山西、湖北等省区。需要指出的是,各地在制定财政监督法规时必须把国家利益、整体利益放在第一位,避免不适当地强调局部利益和权力。国家统一规定的财政法规,各地方不得随意变通。国家明文规定只适用于个别地区的,也不得随意扩大。国家规定必须统一执行的标准或界限,不能自行改变,更不允许为了局部利益而超越权限自立章法。各地要积极稳妥地开展地方财政监督的立法、明规、建制工作,用法律法规的形式规范和监督各级财政的体制关系和管理行为。
3.逐步提高全体公民、特别是国家机关公务员的财政法制意识
有法可依是基础,严格执法是关键,财政监督作为经济监督的重要组成部分,一定要有法必依、执法必严、违法必究,严格在法律规定的职责范围内行使执法权,不得随意变通。财政部门必须加强对财政运行各个环节的监督管理,将财政监督寓于财政管理的全过程。目前应重点加强对部门预算编制及执行情况的监督检查,保证预算资金合理合法使用。同时还应加强对涉及国民经济重点建设项目和人民群众关注的热点、难点问题进行监督检查,确保党和人民的利益不受损失。要加大对违法违纪责任人的处罚力度,真正触及其切身利益。对各种违法违纪行为要一查到底,绝不姑息迁就。要把处理事与处理人、行政处罚与刑事处罚、内部处理与公开曝光结合起来,真正做到查罚并重。各级财政部门要与纪检、监察、公安、司法等部门建立健全联合办案制度和责任人员追究移送制度,把查处单位违法违纪和查处个人违法违纪紧密结合起来,提高财政监督的权威性和财经纪律的严肃性。要努力构建事前、事中、事后监督结合,日常监督与重点检查相结合,行政监督与社会监督相结合的多层次、全过程的财政监督检查新机制,切实维护正常的经济秩序。要制定一套科学合理的财政监督工作程序,严格规范财政监督检查行为,不断提高财政监督工作的效率和监督效果。总之,通过加强财政监督法制建设,不断完善财政监督相关法律法规,为公共财政框架的构建提供法律保障。
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