目前,加强中央非税收入的财政监管日益被提上议程,但中央单位罚没收入的财政监管一直未能取得大的突破,主要存在以下几个方面的问题:
1.中央执法单位罚款收入票据的使用管理不规范。一是“代收罚款收据”的领用、发放、管理不统一规范。中央执罚单位的“代收罚款收据”有由省、市级主管部门统一向省、市级财政厅局领取再发放给各基层单位的;也有中央基层单位直接向当地同级财政领取的。总的趋向是向返还经费比例高、发放时间及时的财政局申领罚款票据。甚至还有个别中央单位,因为邻近县区的罚没收入回拨办案费比例更高,跨县区使用异地的罚款票据。另外,也有由代收机构(银行)直接向财政部门领取和核销代收行政罚款收据的,一个代收机构(银行)可以经收多家中央或地方执法部门的罚没收入,同一本票据可同时开具给多家执法单位。
二是“当场处罚罚款票据”的使用范围有限。财政部《关于印发<当场处罚罚款票据管理暂行规定>的通知》虽已规定中央单位一律使用财政部监(印)制的当场处罚罚款票据,但一些中央单位仍以地方的代收罚款收据替代当场处罚罚款票据,财政部监(印)制的当场处罚罚款票据使用范围受限制,有的驻闽中央单位甚至从未向中央主管部门领取使用过该票据。
三是一般缴款书的使用有待规范。中央级罚没收入使用地方财政通用的一般缴款书,一般缴款书由执罚部门自行填写或代收机构填写。由于没有连续编号,专员办监缴机关对中央执罚单位开出多少张一般缴款书,金额多少,已入库多少,在途多少,这些数字难以统计,专员办征收中央级罚没收入的入库数只能以国家金库省级分库的报表为准,专员办与国库之间的对账也只能流于形式。
2.中央执罚单位罚没收入缴入地方金库,并从地方获得经费返还。中央执罚单位将中央级罚没收入缴入地方金库,其初衷各不相同。有的执罚单位只关心其处罚决定是否得到执行,对罚没收入缴入哪一级金库并不在意;有的执罚单位,属地方单位转制成中央单位,如福州市海事局,其罚没收入仍习惯性地缴入地方财政;有的执罚单位认为罚没票据是向地方财政申领的,收入当然属地方;但大多数中央单位将中央级的罚没收入缴入地方金库,主要还是为了从地方财政取得返还办案经费。虽然中央已三令五申实行收支两条线,严禁罚没收入与支出的预算安排挂钩现象,但地方财政还是乐意从所得收入中返还部分给这些中央部门。
3.中央单位罚没收入的财务管理薄弱。实行罚缴分离后,有些中央单位财务部门因代收罚款收据都是由代收机构向财政部门直接领用、核销,也放松了对罚款收入的日常管理,对业务部门作出的罚款事项、金额不及时掌握,没有形成定期的统计报表制度;有的中央单位对自行收缴的罚款收入未及时解缴入库;有的中央单位对地方财政返还的办案经费核算不规范,作暂存款处理。
4.财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》的部分规定不适应形势变化的需要。《管理办法》对部分特殊部门,体制上属中央地方双重领导,其罚没收入的级次没有明确规定,如福建边防武警总队属中央单位,业务上又接受地方指导,其所属的公安边防大队、派出所行使地方公安部门的职责所作出的偷私渡罚款、抓赌罚款、无法查清进口来源的“红油”变卖款、涉嫌走私案件因证据不充分或涉案人逃逸无法以“走私”定性的罚没物品变卖款等,是否也应按中央地方五五分成。《管理办法》对执罚单位体制转变,中央转成地方或地方转成中央,其罚没级次是否也需转变,如何转变,未明确规定。
5.中央单位罚没收入的财政监管不到位。按规定,中央单位的罚没收入,不论其级次是中央收入,还是地方收入或共享收入,应统一使用地方财政的代收行政罚款收据。由于中央单位使用的“代收罚款收据”是向地方财政部门领取,地方财政部门对中央单位的不规范使用罚没票据的行为比较宽容,对中央单位将中央级罚没收入缴入地方金库更是“睁一只眼,闭一只眼”。而专员办作为中央罚款收入的监缴部门,财政部却未授权专员办对地方财政“代收罚款收据”的管理使用进行监督。中央执法部门就地向省、市、县哪一级财政部门申领“代收罚款收据”,或由哪个代收机构(银行)向地方财政申领“代收罚款收据”,申领的数量、票据号码、缴入金库的中央或地方级罚款收入的金额,这些基础情况专员办不了解,客观上造成对中央单位使用的“代收罚款收据”财政监督的缺位。
为了规范中央单位的执罚行为,加强对中央单位罚没收入的财政监督,当务之急应从以下几个方面入手:
1.建立统一的罚款票据的领取、发放、使用制度。财政部《关于印发<当场处罚罚款票据管理暂行规定>的通知》已规定中央单位一律使用财政部监(印)制的当地当场处罚罚款票据。但《罚款代收代缴管理办法》仍规定“代收罚款收据”是由省级财政部门负责组织发放。建议修改《罚款代收代缴管理办法》,规定中央单位使用的“代收罚款收据”也应由财政部统一监(印)制,并由中央主管部门财务机构统一向财政部领取,逐级发放;或者财政部委托驻各地专员办负责组织各省中央单位罚款收据的发放,由各省级中央单位主管部门或代收机构统一向专员办领取。各中央单位不论其罚没收入的入库级次是中央级还是地方级,都统一使用财政部统一监(印)制罚款票据。基层中央单位统一向省市级中央单位核销罚款票据。中央单位罚没收入使用的一般缴款书,也应统一印制,连续编号,由专员办作为重要单证进行登记管理。
2.加强财务监督,建立罚没收入统计报表制度。中央执罚单位的财务机构应加强对罚没票据的统一管理,健全罚没票据的领用、核销、登记制度,并按规定级次、及时、足额将应缴罚没收入缴入国库。各中央执法单位的基层单位应逐级汇总向上报送罚没收入统计报表,省级中央单位主管部门将全省汇总统计表报送给专员办。对地方拨补的经费返还要加强会计核算,作为单位财务收入处理。
3.修订《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》,确定中央单位界定罚没级次的原则,同时授权专员办对中央单位罚没收入的监管。专员办要建立起中央单位罚没收入对账制度,加强对中央单位罚款收入缴库的监督,保证入库级次准确,时间及时。财政部应授权专员办监督“代收罚款收据”使用、核销,定期检查中央执罚单位、代收机构(银行),以保证“代收罚款收据”使用规范,杜绝延压罚没收入现象。