时间:2020-04-25 作者:王建书 (作者单位:浙江师范大学)
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摘要:
我国现行的地方税制是1994年实行分税制财政体制时建立的。分税制改革初步理顺了中央与地方的财政分配关系。但实践证明,我国的地方税制还存在诸多问题,影响了地方经济的有效运行,亟需深化改革,尽快加以完善。
现行地方税制存在的主要问题
(一)税权划分不够合理,地方缺乏必要的税收立法权。目前属于地方的税收立法权很有限,主要有:屠宰税和筵席税继续征收或停征权;城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权和解释权;在规定税率幅度内具体适用税率的确定权等。其余所有地方税税种的立法、实施和调整权,包括开征、停征、税目税率调整以及减免税等权力都集中在中央,地方能够因地制宜处置的余地很小。地方缺乏必要的税权,无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金,往往通过收费等非规范的途径来筹集资金,一定程度上导致地方收费规模日益膨胀,甚至出现随意收费、费大于税的状况。不仅加重了企业和个人负担,侵蚀了国家税基,而且还造成了政府分配秩序的紊乱。
(二)地方税税制结构不合理,缺乏稳定、规范、名副其实的主体税种。分税制划为地方税的税种有16个,占现有全部税种总数的70%还多,数量虽...
我国现行的地方税制是1994年实行分税制财政体制时建立的。分税制改革初步理顺了中央与地方的财政分配关系。但实践证明,我国的地方税制还存在诸多问题,影响了地方经济的有效运行,亟需深化改革,尽快加以完善。
现行地方税制存在的主要问题
(一)税权划分不够合理,地方缺乏必要的税收立法权。目前属于地方的税收立法权很有限,主要有:屠宰税和筵席税继续征收或停征权;城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权和解释权;在规定税率幅度内具体适用税率的确定权等。其余所有地方税税种的立法、实施和调整权,包括开征、停征、税目税率调整以及减免税等权力都集中在中央,地方能够因地制宜处置的余地很小。地方缺乏必要的税权,无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金,往往通过收费等非规范的途径来筹集资金,一定程度上导致地方收费规模日益膨胀,甚至出现随意收费、费大于税的状况。不仅加重了企业和个人负担,侵蚀了国家税基,而且还造成了政府分配秩序的紊乱。
(二)地方税税制结构不合理,缺乏稳定、规范、名副其实的主体税种。分税制划为地方税的税种有16个,占现有全部税种总数的70%还多,数量虽然不少,但除了营业税和个人所得税外,多为一些税源分散、征管难度大、收入不稳定、征收成本高的小税种。一些税种名义上是地方税种,实际上却具有共享税的性质,如营业税、城建税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税等。营业税和个人所得税虽然收入较大,但却不完全属于地方税,因此,并不是真正意义上的地方主体税种。这是现行地方税收体系存在的一个主要缺陷,造成地方税收入规模偏小,难以保障地方财政经常性支出的需要。
(三)地方税制内外有别,不统一。这主要表现在三个方面:一是对内资企业征收内资企业所得税,而对外资企业征收外商投资企业和外国企业所得税,实行两套不同的税制,税前扣除项目及扣除标准、税率及优惠规定等都不一样,对外商是超国民待遇。二是对内资企业征收房产税、城镇土地使用税、车船使用税,而对外资企业征收城市房地产税、车船使用牌照税。三是对内资企业征收城建税,而对外商投资企业和外国企业不征收。这种税制不统一的状况不利于内外资企业的公平竞争,不能适应加入WTO及与国际税制接轨的需要。而且,由于涉外企业的税收政策比国内企业税收政策优惠,国内假“三资”企业越来越多,致使地方税收流失越来越严重,地方财力更趋困难。
(四)地方税税种改革滞后,部分税种陈旧过时,亟需改革创新。现行大多数地方税种是在计划经济时代甚至是建国初期设立的。1994年分税制改革的重点是流转税尤其是增值税,多数地方税种没有被触及,与当前已发生巨大变化的客观经济发展实际相比,显得陈旧、落后。
改革和完善地方税制的基本构想
(一)在保持中央主导支配地位的前提下,赋予地方必要的税收立法权
我国是一个单一制国家,目前正处于向市场经济转轨的关键时期,中央有必要集中大部分财权(包括税权)和财力进行有效的宏观调控,以实现社会政治稳定和国民经济协调发展;另一方面,我国幅员辽阔,地区经济发展不平衡,各地情况差别很大,地方也需要有一定的因地制宜运用税收政策调节本地社会经济的权力。这要求我国在税收立法权的划分上应当以中央集中为主,地方适度分权,即“大权集中、小权分散”。首先必须明确,中央税、共享税以及主要的地方税种,其税收立法权和税收政策制定权都要集中在中央,以保证全国政令和税收政策的统一,维护全国统一市场和公平竞争。在这一前提下,应当将地方税税种向地方适当分权。具体可以作如下划分:一是对宏观经济影响较大的地方税,如营业税等,在由中央统一制定基本法规和实施办法的前提下,可以将部分征管权,如部分政策调整权、税目注释权等下放给地方。二是对那些全国统一开征,但对国家宏观经济影响较小,对本地区经济影响较大的地方税,如房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、牲畜交易税、城市维护建设税等,中央只负责制定这些税种的基本税法,其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限则赋予地方。三是对税源零星分散、纳税环节不易掌握,征收成本大,且对宏观经济不发生直接影响的契税等税种,其立法权、政策解释权、征收管理权完全下放给地方。此外,还应当允许地方结合当地经济资源和社会发展状况,在不挤占中央税源,不影响宏观调控和全国市场统一的前提下,经国务院或全国人大立法授权,对具有地方性特点的税源开征新的税种,并制定具体征税办法。
(二)确立规范可靠的地方税主体税种
地方税主体税种是指在地方税收体系中处于主导地位,发挥着主要收入功能和调节功能的税种。选择和确立地方税主体税种,是构建地方税收体系的关键。作为地方税主体税种一般应具备以下条件:税基坚实,税源丰富,增长潜力大,能够保证地方财政收入稳定增长;税收调节目标具有明显的区域性特征;便于征管。而且,地方税主体税种不是绝对的或一成不变的,而是应该根据经济发展水平和各税种的成长变化情况,确定各个时期不同的主体税种。目前许多西方国家都以财产税作为地方税主体税种,但从我国的情况看,财产税零星分散,税制不完备,收入少,将其选作地方税主体税种,显然还不具备可行性。笔者认为,现阶段我们仍应选择税源广泛、税基较深厚、税制比较成熟的营业税作为地方税主体税种。从长远看,随着我国经济的进一步发展和人均国民收入的提高,以及市场经济体制的成熟和税收制度的完善,财产税和个人所得税的税基将不断拓宽,收入规模日趋扩大和稳定,将逐步成为地方税的主体税种。
(三)统一税制,公平税负
为了有利于内外资企业公平竞争和适应加入WTO的新形势,应当按照国民待遇原则,尽快统一内外资企业所得税,对内外资企业适用统一的税法,实行统一的税前扣除项目和扣除标准、统一的税率及优惠政策。将城建税的征税范围扩大到外商投资企业和外国企业。将适用于外商投资企业、外国企业和外籍人员的城市房地产税和车船使用牌照税,分别与对内资企业和中国公民适用的房产税、城镇土地使用税和车船使用税合并,建立新的内外资统一的房地产税和车船使用税。
(四)改革、废除和新开征一些地方税种,完善地方税制结构
1.改革完善农业税。应当结合当前的农村税费改革,全面取消除烟叶外的农业特产税,逐步降低农业税税率。在农业税的结构性改革上应优先考虑对农业科技、农业集约化经营的支持和保护,以提高我国农产品的国际竞争力。
2.改革规范城市维护建设税。该税本质上是企业为使用和享受公共设施而“付费”,最能体现“受益性”的特点。而目前其附加税的性质使得该税种很不规范,作为地方收入也不稳定。因此,建议改变该税的附加税地位,将其改革为一个独立的地方税种:计税依据由依附三税计征改为以各类企业的销售收入、营业收入和其它经营收入为计税依据;实行等级差别税率;扩大征税范围,凡是区域内的企业不论性质、行业、隶属关系如何,一律按率征收,作为地方财政收入。
3.改革完善印花税和资源税。在印花税方面,扩大其征收范围,并将契税并入印花税,同时,为配合证券交易税收制度的建立与完善,应将现行的证券交易印花税改为独立开征证券交易税,作为中央与地方共享税。在资源税方面,目前征税范围仅包括矿产品和盐类,因此,建议适当扩大资源税的征收范围,对一切国有或虽非国有但具有重大生态环境价值的资源,如水资源、生物资源、森林资源等征税;结合费改税,将资源收费转化为资源征税;并对非再生性、非替代性、稀缺性的资源开采如石油、天然气、稀有金属等适当提高税率,使其更好地发挥保护资源尤其是紧缺资源的作用。
4.取消屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税和土地增值税。屠宰税、筵席税由各地方政府根据本地经济发展实际情况,自行决定征收或停征,由于这两个税种已无多大实际意义,征收成本又高,目前我国大部分地区已经停征;为配合实施积极的财政政策,旨在调节投资规模和方向的固定资产投资方向调节税也已暂停征收,应当进一步规定将其取消。土地增值税的目的在于调节当时过热的房地产投资,目前该税种已不适应我国市场经济发展的客观形势,也不利于吸引国际投资,可以考虑在将城镇土地使用税、房产税与城市房地产税合并按房地产评估值统一征税后将其取消。
5.开征遗产与赠与税、社会保障税和环境保护税。遗产与赠与税作为所得税以外补充调节社会财富的手段,体现了缩小贫富差距的社会公平原则,世界上大多数国家都征收此税。为与国际惯例接轨,更好地调节社会财富分配,缓解贫富悬殊的矛盾,并增加地方税收收入,完善地方税收体系,我国应尽快立法开征此税。一方面参照国际通行做法,另一方面应考虑我国作为发展中国家的具体实际状况,设计好遗产与赠与税制,使其具有现实可操作性。为了稳定、规范地筹集社会保障资金,逐步建立具有中国特色的社会保障制度,应将现行社会养老、医疗、职工待业失业基金等转为开征社会保障税。目前环保部门征收的超标排污费、污水排污费等具有准税收性质,可考虑改为统一征收环境保护税,以稳定地筹集环保资金,并增强环保的强制性,促进经济、社会、环境的协调发展。
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