近年来，由于多种原因，乡镇财政的发展遇到了前所未有的困难，乡镇财政的运行和管理存在一些亟待解决的矛盾和问题。2002年国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》明确提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束乡政府行为”，“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。按照国务院的要求，为缓解乡镇财政困难，遏制乡镇债务，安徽省从2003年起在全省范围内有计划、有组织、有步骤地对乡镇财政实行乡财县管改革。

安徽省大部分乡镇经济规模小，经济发展水平低，财政收入一般在500万元左右，财政自求平衡的基础和自我发展的能力都比较弱。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，我国农业和农村经济发展进入了新阶段，广大农民面向市场，自主决定和组织农业生产，乡镇政府职能逐渐弱化。特别是2000年以来，随着全省农村税费改革和公共财政支出改革的全面推进，以及农村金融体制、税务管理体制的调整，农村中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县级供给等，乡镇政府职能在本身就不健全的情况下，又进一步弱化。与此相适应，乡镇财政运行和管理的条件和环境也发生了很大的变化，乡镇财政收入萎缩，乡镇财政支出范围缩小，乡镇财政供给人员减少。现行的乡镇财政管理方式，愈来愈不能适应新形势的需要，迫切要求改革，使之与乡镇经济发展水平和职能相适应。为确保改革试点工作规范有序、稳步推进，去年初，省政府办公厅专门下发了《关于开展乡镇财政管理方式改革试点的通知》，省财政厅制定了《关于乡镇财政管理方式改革试点的实施意见》，对改革试点工作进行了全面部署，对改革的指导思想、基本原则、主要内容、配套措施以及实施步骤和时间都作了明确规定和具体要求。

指导思想。适应市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，按照巩固农村税费改革成果、建立公共财政体制的要求，改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”。通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，合理安排预算支出，控制财政供养人员的不合理增长，防范和化解乡镇债务风险，缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进县域经济和社会事业健康发展。

基本原则。一是坚持分类指导。在省政府制定的乡财县管改革政策框架内，以试点县为单位，结合实际情况制定实施办法。二是坚持“三权”不变，第一，乡镇预算管理权不变。按照《预算法》规定，继续实行一级政府、一级预算，县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按县乡财政体制划分。在此基础上，乡镇政府在县级政府财政主管部门的直接指导和监督下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。第二，乡镇资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。第三，是财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。

主要内容。以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时，调整乡镇财政所管理体制和职能。

预算共编。即县级财政部门按有关政策提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府根据县级财政部门具体指导意见编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核，调整数额较大的需向县政府报告。

账户统设。即取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”和“支出专户”三类。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等先缴入结算专户，其中应上解财政收入再通过“结算专户”上缴县级国库。乡镇所有工资性支出通过县级国库或“结算专户”拨到“工资专户”，专门用于乡镇人员工资和民政定补人员补助的发放。工资以外的其他支出通过县级国库或“结算专户”拨到“支出专户”，由乡镇按规定开支。

集中收付。即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县乡国库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出拨付以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。对工资性支出，根据年度预算每月从县乡国库或“结算专户”直接拨入“工资专户”，并委托银行统一发放。对乡镇机关事业单位的公务费支出，先由财政所提出用款计划，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据预算额度从县乡国库或“结算专户”拨付到“支出专户”，由乡镇按规定使用。为方便乡镇及时用款，各地可建立公务费支出备用金制度。对村级的财政补助资金，由县乡财政部门拨入村级资金专户。对农业税附加等属于村级收入的资金，进一步推行和完善“村财乡管村用”制度，由乡镇财政部门、农经管理部门负责加强审核监督，确保村级资金专款专用。

采购统办。即乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。

票据统管。即乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。

调整乡镇财政所管理体制和职能。乡镇财政所与农税所实行一个机构、两块牌子，保留少数财政人员管理乡镇预算和报账，其余财政人员主要转向农业税征管，并实行县财政局（农税局）对乡镇农税所的垂直管理。

配套措施。一是完善县乡财政体制。要求各试点县通过调整财政体制，尽可能增加乡镇可用财力，将困难留在县级，调动和保护乡镇发展经济和组织收入的积极性，确保乡镇基本支出需要和乡镇政权的正常运转。二是规范乡镇财政支出管理。由各试点县根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇的财政支出范围和各项开支标准；规定和完善财务审批程序，部分县在改革中结合本地实际在乡镇成立民主理财小组，所有支出均经过小组审批；明确乡镇财政支出的基本顺序，按照“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证人员工资正常发放，严格控制会议、招待、小车、电话等费用开支，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。三是清理乡镇财政供给人员，严格控制财政供给人数增长。结合乡镇行政、事业单位机构改革，从严管理乡镇财政供给人员，凡属于清理清退范围的各类人员、不在编人员和自聘人员财政不得供给经费；对乡镇机构改革分流人员，要求在2004年3月份前完成安置工作，2004年4月份起财政不再供给；将事业单位编制上收省管理，所有新增财政供给人员一律需经过省人事厅、省编办、省财政厅审批，否则编制部门不予列编，财政不予供给。四是核实清理乡镇各项债权债务。全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底。认真核实清理乡镇债权债务，并逐一登记造册报县政府备案，严禁新增负债，并采取积极有效措施，努力消化现有债务。财力允许的乡镇，在确保人员工资和必要的运转经费的前提下，应安排一定资金用于偿还债务。

安徽省进行乡财县管改革。一年来，9个试点县紧紧依靠党委、政府的领导和支持，精心制定改革实施方案，完善配套措施，通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，改革试点基本达到了预期目标。为从根本上解决乡镇财政困难，奠定了基础，创造了条件。

规范了收入征管，挖掘了收入潜力。实行“乡财县管”，不仅规范了农村税费改革后的农业税收征管，而且有效遏制乡镇财政支出需求的膨胀，明显减少了乡镇不合理、不合规的支出，从而从根本上治理了乱收费，减轻了农民负担，进一步巩固了农村税费改革成果。改革后，县财政对乡镇财政所（农税所）实行垂直管理，乡镇财政收支管理的大部分工作转移到县财政会计核算中心，乡镇财政所（农税所）的主要精力转为从事农业税征管，加强了农业税征管力量，加大了依法征管力度，规范了农业税征管。实行乡财县管改革试点的蒙城、利辛、太和、五河县，都是沿淮农业大县，农业税征管任务重，从去年农业税征收情况看，虽然是大灾之年，但农民在受灾前，午季征收时就主动一次性缴清了全年的农业税，农业税征收进度明显好于往年（灾后按政策规定对农业税进行了灾歉减免）。同时，通过加强账户、票据的管理，实施综合财政预算，将“票款同行”、“以票管税（费）”、“收支两条线”管理落到实处，既从源头上杜绝了乱收费、乱摊派现象的发生，又有效防止了乡镇截留挪用、坐收坐支和滥收滥支。在此基础上，通过实施综合预算，统筹安排乡镇预算内外财力，有效保证了乡镇的基本支出需要。如改革试点的和县，各乡镇用预算外资金安排的财政支出，一般要占到乡镇财政支出的30%以上，很大程度上弥补了乡镇预算内财力的不足。

加强了支出管理，确保了工资发放。在省、市、县三级顺利推行公共财政支出改革的基础上，通过实行“乡财县管”，使公共财政支出改革进一步延伸到乡镇，在乡镇初步建立了符合公共财政体制要求的财政管理框架。通过制定统一的支出范围、统一的定额标准、统一的财务核算制度，加强了支出管理，规范了支出行为，乡镇支出有据可依，财务核算规范透明，审批制度约束有力。试点县乡镇按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出，保障乡镇工资正常发放，没有出现拖欠工资的现象。实行乡财县管后，在加强支出管理的同时，严格控制乡镇财政供给人员，乡镇不仅不能随意进人，还对原有的不在编人员进行了清理清退，清退人员财政一律不再供给，减轻了乡镇财政负担。为配合改革，全省还将从2004年开始，把县乡机构、编制上收省管理，县乡新增财政供给人员统一由省审批，从严控制乡镇新增财政供给人员。

有效遏制了乡镇债务，缓解了乡镇财政困难。乡镇财政困难的一个重要原因，就是债务负担太重、窟窿太大。实行“乡财县管”后，乡镇不能随意举债，有效扎住了乡镇“举债”的口子，为从根本上解决乡镇财政困难创造了条件。改革后，通过彻底清查乡镇债务，对乡镇债务“先刹车、后消肿”，初步遏制了债务膨胀。如改革前，和县平均每年新增乡镇负债700多万，现在已初步得到遏制，部分乡镇还消化了一些历史债务。潜山县利用乡财县管改革的契机，积极化解乡镇债务，通过“发展经济偿一块、清理清收减一块、拍卖资产活一块、债务剥离转一块、压缩支出节一块、转移支付帮一块”等多种途径，制定了消化乡镇债务的计划，准备用3-5年时间全部消化乡镇历年债务，彻底甩掉乡镇债务包袱。

堵塞了管理漏洞，提高了管理水平。实行乡财县管改革，在坚持乡镇“三权”不变的前提下，实现了“四个管住”，即管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱进人、管住了乡镇乱举债，从根本上堵塞了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，扎住了乡镇进人和举债的口子，极大地提高了县乡财政管理水平。试点县普遍反映，改革前，乡镇财政管理水平比较低，收入无预算，支出无标准，票据不合规，账户不规范，财务不透明，特别是乡村财务管理尤为混乱，群众对此意见很大。实行乡财县管后，不仅加强了乡镇财政管理，还规范了村级的财务管理，节约了财政资金，收到了良好的社会效益。

（安徽省财政厅供稿）