时间:2020-04-25 作者:吴小明 (作者单位:浙江省财政厅科研所)
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摘要:
近几年来,随着全国上下轰轰烈烈开展的城市化、工业化,在我们的现实生活中迅速形成了一个新的社会群体,即失地农民(也有的称被征地农民),随之而来的是失地农民的生活、生存问题,由于种种原因,大量失地农民的出现已成为影响某些地方稳定的一个重要因素。在市场经济中,政府作为公共事务的管理者,如何建立一个系统的失地农民社会保障制度是当前亟待解决的问题。
浙江省加强失地农民社会保障工作的一些做法
在1998年12月召开的浙江省第十次党代会上,浙江省委作出了要“不失时机地加快城市化”的战略决策,全省城市化步伐明显加快,全省城市化水平从1998年的36%提高到2002年的51.9%(据第五次人口普查口径)。与此同时,全省失地农民逐年增加,1999-2002年,全省被征用土地达155万亩,涉及被征地农民105.5万人。2003年,仅绍兴、上虞两地,被征地农民就超过10万人。近几年来,浙江省各级政府高度重视失地农民的工作、生活问题,并进行了不少探索。
目前全省已建立被征地人员社会保障制度的市、县,其社会保障的做法不尽相同,主要是享受标准和资金筹集的方式和比例不同,有以下几种类型:一是社会保险型,与基本养老保险大致接轨或统一纳入养老保险...
近几年来,随着全国上下轰轰烈烈开展的城市化、工业化,在我们的现实生活中迅速形成了一个新的社会群体,即失地农民(也有的称被征地农民),随之而来的是失地农民的生活、生存问题,由于种种原因,大量失地农民的出现已成为影响某些地方稳定的一个重要因素。在市场经济中,政府作为公共事务的管理者,如何建立一个系统的失地农民社会保障制度是当前亟待解决的问题。
浙江省加强失地农民社会保障工作的一些做法
在1998年12月召开的浙江省第十次党代会上,浙江省委作出了要“不失时机地加快城市化”的战略决策,全省城市化步伐明显加快,全省城市化水平从1998年的36%提高到2002年的51.9%(据第五次人口普查口径)。与此同时,全省失地农民逐年增加,1999-2002年,全省被征用土地达155万亩,涉及被征地农民105.5万人。2003年,仅绍兴、上虞两地,被征地农民就超过10万人。近几年来,浙江省各级政府高度重视失地农民的工作、生活问题,并进行了不少探索。
目前全省已建立被征地人员社会保障制度的市、县,其社会保障的做法不尽相同,主要是享受标准和资金筹集的方式和比例不同,有以下几种类型:一是社会保险型,与基本养老保险大致接轨或统一纳入养老保险体系,一次性缴费一般为15年,待遇水平高于失业保险低于养老保险。如杭州市实行“双低”缴费和支付办法,男性年满16周岁未满60周岁、女性年满16周岁未满50周岁的农转非人员,一次性缴清15年的养老保险费,人均只需要缴费4.6万元,到达养老年龄时,享受标准为月人均410元。如果是在劳动年龄段却没有就业的农转非人员,还可进行失业登记并领取失业保险金。二是生活保障型,待遇水平在低保上下或失业金上下。如宁波市对保障人员缴费分为2万元、3.3万元、4.6万元三档,男性满60周岁,女性满55周岁后,享受的月待遇标准分别为200元、250元、300元三档,同时建立风险基金,基金来源是从土地出让金纯收入中提出2%;从地方财政收入中安排1%;从国有资产变现收入中提出10%。
为妥善解决被征地农民的基本生活,2003年5月,省劳动和社会保障厅、国土资源厅、财政厅、民政厅、农业厅等五个部门联合制定下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》,8月底,浙江省人民政府又下发了《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》,对被征地农民基本生活保障的范围对象、保障待遇、保障基金的筹措和管理等方面做出了明确规定。一是建立被征地农民的基本生活保障制度。从2003年起,全省各地要建立被征地农民基本生活保障制度。保障的对象是被征地时的在册农业人口;重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员,根据不同的年龄段实行不同的基本生活保障。对征地时已经是劳动年龄段以上的人员,直接实行养老保障,并建立个人专户与社会统筹相结合的制度。个人专户由集体和个人缴费组成。政府出资部分不计入个人专户,进入社会统筹账户以作调剂之用。保障对象享受的待遇与缴费水平挂钩,并与当地经济发展和承受能力相适应,原则上要高于当地城市居民最低生活保障水平,或比照当地失业救济金发放标准确定。对征地时属于劳动年龄段内的人员,按当地测算标准一次性缴足基本生活保障费用,为其建立个人专户。个人专户由集体和个人缴纳费用组成,政府出资部分也一并记入。在其未就业时,可从征地调节资金中发放不超过两年生活补助费,也可从征地安置补助费留存中解决;对征地时未达劳动年龄段的人员,按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。当达到就业年龄或学习毕业以后,即作为城镇新生劳动力,参加相关社会保障。二是落实被征地农民基本生活保障资金,实行收支两条线管理。所需资金由政府、村(组)集体经济组织、个人共同出资筹集。政府承担部分不低于保障资金总额的30%,可先从土地出让金收入等政府性资金中列支;村(组)集体经济组织和个人承担70%,从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交。
目前,全省11个设区市中已有10个市,20多个县(市、区)就被征地农民的保障范围、待遇享受、保障资金筹集和管理以及相关工作出台了实施细则。湖州、宁波、绍兴、金华的农民已开始领取养老金,这样,浙江被征地农民基本上是:老的直接养起来;小的发一次性安置补助费;劳动年龄段人员就业后进入城镇职工基本养老保险,各类被征地农民都有了保障。
做好失地农民社会保障的几点思考
1.解决失地农民的社会保障必须与促进就业相结合。要使失地农民生活安定,社会保障只是其中的一个部分,因为即使按浙江省这样经济较为发达的地区实行的失地农民的社会保障政策,其标准也不算是太高的,而要让失地农民生活能有所提高,实现共同富裕和全面小康的目标,比较切实有效的方法是让失地农民真正走出去,做好失地农民特别是劳动年龄段的人员就业安置工作。然而,我们目前面临的一个无法逃避的现实是失地农民文化程度相对较低,素质参差不齐。如义乌市现有失地农民近6.9万人,而初中以下文化程度却有4.32万人,占到了62.6%。要提高失地农民的素质,各级政府应从土地出让金中切出一块资金,对失地农民进行就业前的职业技能培训。如金华市规定,对有就业意向的失地农民,可向所在镇(乡)或街道劳动和社会保障管理站申请参加培训。培训经费采取“政府出一点、园区出一点、个人出一点”的办法筹集。300元以内的全额报销;300元以上的,超过部分补助50%,最高报销不超过500元。同时,要大力推进城乡统筹就业,拓宽就业门路,多形式、多渠道地安置失地农民的就业,从而让失地农民特别是劳动年龄段的人员能尽早就业,提高生活水平。
2.失地农民社会保障标准及资金筹集。从目前浙江省不少地方出台的失地农民社会保障水平来看,基本上是参考城镇职工基本养老保险待遇或是“双低”待遇标准。笔者以为,失地农民的社会保障应与当地的经济发展和承受能力相适应,要与保障对象的缴费水平挂钩,前述的两个标准还是比较适合目前各级政府的财力状况的。失地农民的社会保障资金的筹集也要坚持“三个一点”,即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的办法,政府部分可从土地出让金收入中列支,集体承担部分则可从土地补偿金中列支,个人部分则从征地安置补偿费中开支。基于目前特殊的土地出让制度和公共财政的要求,政府应相对多出一部分,尽量降低农民个人出资比例,减轻农民负担。但可制定激励措施,鼓励保障对象续缴或多缴费,鼓励有条件的村集体为失地农民续缴或多缴费。失地农民的社会保障发放标准原则上高于当地城市的最低生活保障水平或比照当地失业人员保险发放标准。
3.要处理好“老人”和“新人”的问题。所谓“老人”就是原先实行货币化安置补偿的人员,要优先鼓励其参保,对个人一次性缴费有困难的,应允许其分次分期缴纳,政府出资部分理应“新人”“老人”一视同仁,从而让原来的失地农民也能享受这迟到的待遇和保障。
4.要逐步建立完善的农村合作医疗体系。目前,原先的农村合作医疗体系趋于瘫痪,农民往往因病致贫,不少人小病不医,大病能拖则拖。要让失地农民真正地城市化,各地在建立养老保险制度的同时,要因地制宜地逐步建立新型的农村合作医疗体系,限于目前财力,可先建立以大病医疗统筹为主的农村合作医疗体系。如浙江省余姚市在2003年下半年,全面推行了以大病医疗统筹为主的新型合作医疗制度。该市规定,凡未参加城镇职工住院医疗保险的农村居民可以以户为单位,所需经费由政府、集体、个人等多方筹集,村级集体和个人缴纳总和每人每年不低于30元,市、乡镇(街道)财政各按参加人口总数分别给予每人每年15元补贴,最低生活保障线以下人员及五保户个人缴纳部分由市、乡镇(街道)财政各承担50%。参加合作医疗的农民,在辖区内定点医疗机构一次住院医药费超过1000元的,可按20-60%报销,最高限额为2万元,并建立了大病医疗救助制度。
5.改革土地征用制度,为失地农民社会保障打好基础。现有政策规定,农用土地在转为建设用地前必须先转为国有,政府先把集体性质的土地变为国有,然后再出让,低征高卖。一般情况下,土地用途转变增值收益分配中,政府大约占了60-70%,村集体得25-30%,而农民只有5-10%。因此,要提高土地安置补偿标准,要将目前的强制性、计划性的征地改为真正按市场机制来配置土地资源,进行征地制度创新是解决失地农民社会保障的有效措施。
6.创新土地征用安置补偿费的发放方式。目前,对土地征用安置补偿费的发放,不少地方往往是一次性发放了事,而一些农民又不善于经营,容易坐吃山空,进而又上访,产生新的矛盾。因此要创新土地征用安置补偿办法,改“一次性补偿”为“永久性受益”,在这方面,全国已有不少地方进行了探索。如江苏省吴江市,在征得农民同意后,采用固定回报法和入股分红法,通过资本运作,获取收益。浙江省的慈溪市则通过补助费分年支付的方式,根据区域的地理状况、经济发展水平、人均耕地面积、农业产值等,确定片区综合价,执行同地同价原则,并以承包期30年为一周期,实行分年支付,前三年的补偿费一次性兑现,余下的27年补偿费按年支付,被征地农民可凭“土地征用安置补助费领款卡”定期到农村信用社支取,还可以凭卡质押贷款。这样,既可解决同地不同价的矛盾,又可以解决一次性征地与长期保障的矛盾。
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