时间:2020-04-25 作者:华清君 (作者单位:扬州大学)
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摘要:
实行部门预算以来,如何测定高校的预算定额和部门人数,这个问题一直没有得到很好解决,本文就此作一些探讨。
预算定额测定方法
笔者认为,测定高校的预算定额无非三种思路:
(一)“以费定支,分项负担。”先将学校的各类支出划分为财政负担项目和学校负担项目,再确定财政负担项目的支出定额,这是一种以费用为中心的定额测定方法。穷举各类事业费用是基础,而划分负担却是关键如根据支出性质将费用划分为人员支出、对个人和家庭补助支出、日常公用支出、固定资产购建支出等几类,再根据经济用途将每一类支出细分为便于考核的项目,最后根据财政支付能力和预算保障原则等划分财政负担的项目,分项确定预算定额。划分负担要把握以下几项原则:一是重要性原则。列举和分担高校事业费用应根据高校的运行规律和主要特点,应按重要性原则对费用项目进行排序,确保办学条件所必需的费用样样有着落。二是发展性原则。在分担费用时,要保证办学规模和办学条件,实现国家为提高国民素质和培养建设人才办高等教育的根本目的。三是可能性原则。划分财政负担的费用项目,要考虑财政和学校各自的可能性。这种方法通过细化和分担日常支出,使一些必须开支的费用有...
实行部门预算以来,如何测定高校的预算定额和部门人数,这个问题一直没有得到很好解决,本文就此作一些探讨。
预算定额测定方法
笔者认为,测定高校的预算定额无非三种思路:
(一)“以费定支,分项负担。”先将学校的各类支出划分为财政负担项目和学校负担项目,再确定财政负担项目的支出定额,这是一种以费用为中心的定额测定方法。穷举各类事业费用是基础,而划分负担却是关键如根据支出性质将费用划分为人员支出、对个人和家庭补助支出、日常公用支出、固定资产购建支出等几类,再根据经济用途将每一类支出细分为便于考核的项目,最后根据财政支付能力和预算保障原则等划分财政负担的项目,分项确定预算定额。划分负担要把握以下几项原则:一是重要性原则。列举和分担高校事业费用应根据高校的运行规律和主要特点,应按重要性原则对费用项目进行排序,确保办学条件所必需的费用样样有着落。二是发展性原则。在分担费用时,要保证办学规模和办学条件,实现国家为提高国民素质和培养建设人才办高等教育的根本目的。三是可能性原则。划分财政负担的费用项目,要考虑财政和学校各自的可能性。这种方法通过细化和分担日常支出,使一些必须开支的费用有了保障,体现了财政对微观经济活动的调节作用。但问题是定额水平高低缺乏严格的衡量尺度;细化支出既复杂,也无法预见未来的新费用和市场的新变化。
(二)“以人为本,分类定额”。就是根据高等学校特点,把人员划分为学生、在职人员和离退休人员三种,分别确定与之相关的各项支出定额,即按学生测定公用经费生均定额、按在职人员测定人员经费人均定额和按离退休人员测定离退休经费人均定额,是一种以人员为中心的定额测定方法。后两类人员的经费定额可以比照公共部门。生均公用经费定额的测定,应先按学科培养成本划分学科大类,如分为文科类、理学类、工农医学类、艺术类等;再测算学科大类培养成本差异率,然后确定基类学科经费定额,最后根据差异率折算其他学科类定额。
在此基础上计算公用经费拨款。
公用经费拨款=∑[学科大类学生人数×(学科大类公用经费定额-特殊行业生均补助)]
这样计算得出的学校公用经费拨款数,加上人员经费人均定额乘以在职人员人数、离退休经费人均定额乘以离退休人数,即可得到财政补助数。这种测定方法在一定程度上反映了办学规律以及不同人员对教育支出的影响作用,保证了吃饭、突出了事业、兼顾了发展。但各项定额水平高低缺乏严格的衡量尺度;测算学科大类的培养成本差异也主要依靠经验判断;保证“吃饭”有时使公用经费得不到保障,确定供养人数难以做到与事业规模相宜;此外,涉及到人的各类定额掩盖了单位间人员构成的差别。
(三)“以本扣费,财政补助”。根据教育成本补偿理论,假设高等教育支出应当由学校收费和财政补偿两者分担,则可以用客观会计信息计算生均培养成本和制定学费收费标准,两者相减为“费后成本”,再用“费后成本”乘以学生人数得出财政补助,是一种以成本为中心的定额测定方法。但纯粹以费后成本计算财政补助,不考虑学校之间、学科之间的培养成本差异等因素,容易使财政补助失去公允性。为了使定额能够更贴近办学规律,有效地落实国家教育政策,可以从大的方面考虑一些主要关系因素,如学科培养成本差异、教师等级差异、校誉差异等,但这些因素往往缺乏详实的定量定性资料,很难客观公允地进行评价。
本方法的关键是考察以下几个因素:
1.确定成本项目,人员支出和经常性公用支出直接列入培养成本,包括人员支出、对个人和家庭的补助支出和日常公用支出所列各项目;建设性支出按比率摊入年度培养成本,包括土地、校舍、仪器设备、图书、文物、陈列品等;继续教育支出按比率折合计入生均成本。
2.摊销短期费用,考察三至五个年度,通过移动平均计算生均培养成本,以便降低短期性支出的影响作用。
3.考察地区财政状况和居民消费水平,确定生均培养成本后,费后成本高低直接取决于学费收费标准。标准太高则学生负担过重,太低则财政压力过大。因此制定学费标准要考察居民消费水平和地区财政状况。
4.测定调整系数,通过构建会计核算制度、教学评估体系、市场分析机制等,逐步形成集中完整、关系紧密、客观公允的差异调整系数体系,使财政资助能够同教学实际、办学水平、市场意愿等因素有机地结合起来。
这种方法通过计算生均培养成本和测定收费标准,使预算定额更加切合高等教育和市场的实际情况,有利于财政从总体上把握国家的政策导向以及对教育的补偿额度,有利于衡量教育的自我供给能力,推动学校充分利用现有资源,进一步挖掘办学潜力,促进学校更快地转换角色,按照市场经济的规律运转。但也容易造成抬高收费标准、降低定额水平的不良局面,使学校收入难以实现,建设发展乃至日常维持项目悬空。另外,由于执行会计政策存在一定偏差,使成本归集口径往往缺乏可比性。
部门人数计算方法
与测定预算定额直接关联的另一项工作是计算人员数字。常用指标主要是年末实际人数和年末平均人数,但应区分使用。当利用现有会计信息测算预算定额时,使用年末平均人数较为合适,以避免因招生规模、在职人员、离退休人员变动等因素,使全年支出状况与年末实际人数不相称。而当安排次年经费预算时,使用年末实际人数较为适宜。不论使用平均人数还是实际人数,如果测定预算定额过程中不考虑学科培养成本差异等因素,笔者认为,学生或职员人数应当折算为“约当人数”。以学生为例,首先,可分别学科大类,按培养层次(博士、硕士、本科等)列出平均学生数。其次,分别计算学科大类约当本专科学生数。如折算比例为:1博士生等于3本专科生,1硕士生等于2本专科生,1中专生等于0.8本专科生,1成教生等于0.3全日制本专科生,等等。最后,将学科大类约当本专科学生数折算为文科类约当本专科学生数。如折算比例为:1理学等于1.5文科,1工农医学等于2文科,1艺术等于2.5文科,等等。
根据计算结果,使用“以费定支,分项负担”法,可以直接用财政负担的分项定额之和乘以约当文科本科学生数得到财政补助数;使用“以人为本,分类定额”法,可以简化为只测定文科类的定额,以该定额乘以约当文科本科学生数得到公用经费拨款数;使用“以本扣费,财政补助”法,可以用不考虑差异调整的“费后成本”乘以约当文科本科学生数得到财政补助数。
预算定额测定原则
测定预算定额是一项政策性很强的复杂工作。笔者认为,应遵循如下工作原则:一是按法定比例。《中国教育改革和发展纲要》等一系列纲领性文件明确了财政对教育投入的刚性比例和增长水平,这是实施“科教兴国”战略和实现教育发展目标的基本条件。二是因物价变动。市场物价影响着材料、设备、人员工资等方面,是影响办学成本的重要因素。三是以决算为本。“重预算,轻决算”的观点并不可取,因为年度决算不仅反映了单位的财务成果,同时也是考察各类经济指标和调整预算定额的客观依据。四是分年度测定。不同的年度,国家或地方的经济形势有所不同,预算定额一年一定有利于反映财政状况:不同的年度,国家或地方的改革举措不同,如住房、医疗、社保等各项改革正逐步推开,预算定额一年一定有利于反映政策导向;不同的年度,高校的实际情况会发生变化,如招生人数会有增减,电子设备更新加快,教学仪器、图书资料等基本办学条件要有保障等,预算定额一年一定有利于反映学校实际。
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