时间:2020-04-25 作者:陈伟 (作者单位:山东省青岛市收费管理局)
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摘要:
我国政府行政性收费混乱问题,经过几年的综合治理,虽然有较大改善,但离规范化要求还有较大差距。主要原因是政府行政体制改革滞后、分配制度不合理、财权分散、部门利益人格化、法制不健全和稽查监督不到位等。要解决这些问题,必须对政府收费进行全面整顿,按照社会主义市场经济改革的要求,建立有中国特色的公共财政体制框架下的政府收费管理机制,规范政府收费行为,以期达到法制化、规范化和效益最大化。
构建政府收费规范化管理的基本框架
第一,深化行政管理体制改革。按照十六大提出的要求,深化行政管理体制改革,转变政府职能,提高行政效率,降低行政成本,改革审批制度,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,充分发挥市场配置资源的基础作用。没有行政体制的规范就不可能有收费管理的规范,没有部门职能的确定就没有收费管理权的确定。行政体制改革应彻底解决政府职能定位的问题,避免各个部门职能交叉,多头管理。把政府性收费的审批立项权由原来的财政、计划(物价)部门共管转给财政部门,计划(物价)部门负责管理市场行为的经营性收费。精简政府机构...
我国政府行政性收费混乱问题,经过几年的综合治理,虽然有较大改善,但离规范化要求还有较大差距。主要原因是政府行政体制改革滞后、分配制度不合理、财权分散、部门利益人格化、法制不健全和稽查监督不到位等。要解决这些问题,必须对政府收费进行全面整顿,按照社会主义市场经济改革的要求,建立有中国特色的公共财政体制框架下的政府收费管理机制,规范政府收费行为,以期达到法制化、规范化和效益最大化。
构建政府收费规范化管理的基本框架
第一,深化行政管理体制改革。按照十六大提出的要求,深化行政管理体制改革,转变政府职能,提高行政效率,降低行政成本,改革审批制度,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,充分发挥市场配置资源的基础作用。没有行政体制的规范就不可能有收费管理的规范,没有部门职能的确定就没有收费管理权的确定。行政体制改革应彻底解决政府职能定位的问题,避免各个部门职能交叉,多头管理。把政府性收费的审批立项权由原来的财政、计划(物价)部门共管转给财政部门,计划(物价)部门负责管理市场行为的经营性收费。精简政府机构,压缩人员编制,使政府部门收费与其经济利益彻底脱钩,妥善解决收费养人的问题。
第二,对收费资金实行规范化财政管理。政府收费是政府非税收入的主要来源,属于财政性资金。要按照政府收费规范化和预算“完整性”原则,加强财政对政府资金的管理,使所有财政性资金都归入财政管理,将财政专户的预算外资金逐步纳入预算内管理。对纳入预算管理的政府收费要根据收费项目的支出性质,一部分纳入一般预算管理,一部分采取区别于一般预算管理的分类(专项)管理。对暂未纳入预算管理的要缴入财政专户,支出由财政按计划核发,实行“收支两条线”管理,从而提高政府资金分配与运作的合理性。
第三,根据政府职能的定位和公共财政的要求明确政府性收费的范围。“政府要做的,就是财政要干的”,政府职能只能是作用于那些市场失灵的领域,一是提供公共产品和公共服务,二是提供准公共产品和准公共服务。税收用于前者,政府收费用于后者。借鉴市场经济国家对准公共产品收费范围,结合我们的实际情况,政府收费一般发生在提供特定服务和社会管理的行政管理机关以及提供准公共性和准公益性服务的文化事业、基础设施、高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等事业单位。收费具有如下功能:一是调节功能,调节公共产品的供需,缓解拥挤;二是筹资功能,筹资收费与特定筹资项目挂钩;三是补偿功能,对非盈利组织(事业单位)提供局部排他性公共产品或劳务的补偿;四是惩罚功能,对产生负外部效应的公共产品的惩罚性收费;五是效益功能,通过合理定价收费,使有限的公共产品发挥更高效率,提高公共服务质量。
第四,确立政府性收费管理法治原则。市场经济是法治经济,政府行为必须法治化。收费管理作为经济管理的重要组成部分,必然走上法治化管理轨道。因为收费规范化管理直接涉及各地方、各部门切身利益,触动其既得利益,必须由“人治”走向“法治”。一是收费立项、收费部门、收费标准要依法确立、依法审议和审批;二是提高政府性收费依据的法律、法规比重和层次;三是要使法律的约束覆盖到收费管理的全过程,包括对收费管理者、收费者、缴费者、监督者、信息处理者,实现法律面前人人平等,坚持以法治费,依法收费;四是要加大惩罚力度,提高法律实效。
第五,建立行之有效的政府性收费监督约束机制。一是职能部门经常性监督。建立与税收稽查相类似的政府性收费稽查制度,财政部门对收费项目、收费收缴、收费资金使用等进行全面监督检查,物价部门侧重对收费定价标准的监督,审计部门侧重收费部门财务情况的监督。二是公开社会监督。运用社会舆论的广泛性和公开性,接受公众监督,实行举报制度和曝光制度。完善收费听证制度,建立收费“三公开”制度,做到收费依据公开、收费项目公开和收费标准公开。在全社会形成抵制乱收费的社会风气,杜绝乱收费蔓延。三是通过人大和上级政府进行权威性监督。从宏观角度监督政府收费的法律依据是否充足,收费规模和水平是否控制在合理水平,资金和使用是否科学,缴费者负担是否适度,形成符合市场经济运行的收费监督网络。
实行政府性收费规范化管理的思路
第一,清理整顿现有政府收费。一是清理收费项目。坚决取消不合法的收费项目,凡不符合收费管理规定、由地方或部门越权设立的收费项目一律取消。对于重复设置的政府收费项目,要结合机构改革和部门职能及政府事权的合理划分,分别予以合并或取消。二是对现有保留的收费项目,由财政部重新审查发布,实行政府收费目录管理和公告制度,接受社会监督。并按照公共产品、准公共产品、市场行为三类进行分流归类,分别处理。属于公共产品性质应由税收负担的收费予以取消,由预算资金解决;属于准公共产品性质的收费分为规费、使用费两类,将规费纳入预算管理,不符合收费立项原则的收费予以取消;属于市场行为的收费,如由于政府职能转变,一些原由政府机关负责管理的事务转由从事经营服务市场、中介服务组织承担,收取社会有偿服务费等,按照市场等价交换的原则,转为经营性收费,并对其依法征税。
第二,严格收费审批管理,控制收费规模。设立新的行政事业性收费项目必须严格实行中央和省两级财政部门审批制度。政府基金实行中央一级审批,由财政部会同有关部门审批,重要的由财政部审核后报国务院批准。清理整顿期间,不再出台涉及企业的新的收费项目,控制收费总量。
第三,实行财务收支统管,将国家明确规定体现在单位财务收支中的收入与财政拨款结合起来进行管理。财政部门要把贯彻中央、财政部有关文件制度与建立行政单位财务管理新机制结合起来,将进一步规范财政内部管理与加强行政单位财务管理结合起来,从财务、会计、预算外资金、行政性收费、预算管理及修订行政经费定额标准等几方面入手,着重建立机制并通过机制作用的发挥,实现行政单位财务规范管理。
第四,合理确立支出定额,规范收费支出行为,增强政府调控能力。按照新的行政单位财务规则要求,在加强行政单位财务管理,保障行政单位工作任务的同时,对行政单位实行收支统一管理,收支脱钩,彻底割断收费单位与收费行为的利益关系。
第五,深化政府收费征管体制改革。一是在总结现行经验的基础上,全面推行政府收费“票款分离”缴款方式。按照“单位开票,银行收款,财政管理”的原则,采取缴费人到银行网点缴款的直收方式和收缴单位到银行缴款的代收方式。二是加强单位账户管理。实行“票款分离”的缴款方式后,每个单位只能开设一个经费专用存款账户,取消收费过渡账户,杜绝截留、坐支收费收入和账外设账、“小金库”等违纪现象的发生。三是积极稳妥地推行“税费改革”,用税收取代一些具有税收特征的收费,逐步建立起以税收为主、少量必要政府收费为辅的政府收入体系。四是加强票据管理,实行以“票”治费。建立规范、高效的收费票据领购、核销体系,从源头上杜绝乱收费行为的发生。
第六,加大稽查力度,规范政府收费管理。建立收费资金使用跟踪问效制度,对收费单位的资金安排和使用效益进行必要的跟踪管理和监督。一要建立事前、事中、事后相结合的全过程经常化检查,堵塞漏洞。二要委派收费财务总监,加强收费的日常化和规范化管理。三要对违反收费管理的行为进行处罚。
第七,建立健全政府收费管理的法规制度。要针对目前政府收费中存在的问题,按照法定程序对有关法律、法规进行必要的修订,使法规之间互相衔接。抓紧出台政府收费管理条例,以法规的形式规范政府收费行为。加紧研究制定符合实际又切实可行的管理办法,逐步实现政府收费管理规范化、制度化、法制化和科学化。
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