时间:2020-04-25 作者:王儒林
[大]
[中]
[小]
摘要:
近些年来,我国财税体制改革取得了显著成效,财政实力不断增强,财政在支持各项改革、促进经济和社会事业发展、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标和促进经济社会协调发展的战略任务,十六届三中全会做出了关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定,这些都对财政工作提出了新的更高的要求,财政面临的任务更加繁重和艰巨。要完成好新形势下财政肩负的历史使命,必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻十六大和十六届三中全会精神,进一步推进和深化财税改革,创新财政机制,健全财政职能,大力支持经济和社会协调发展,做大“蛋糕”,为实现全面建设小康社会目标提供强大的财力支持。在当前的财政改革与发展中,需要着重处理好以下几个关系:
一、建立公共财政与支持经济发展的关系
公共财政是与市场经济相适应的财政运行模式。我国财政改革的方向就是要建立适应社会主义市场经济体制要求的公共财政体系。公共财政体制下,财政应重点保障市场配置机制无法提供的用于满足社会共同需要的公共产品和基础性建设的资金供给,即重点保证国家安全、政权建设、公共事业发展、公益性基础设施建设、环...
近些年来,我国财税体制改革取得了显著成效,财政实力不断增强,财政在支持各项改革、促进经济和社会事业发展、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标和促进经济社会协调发展的战略任务,十六届三中全会做出了关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定,这些都对财政工作提出了新的更高的要求,财政面临的任务更加繁重和艰巨。要完成好新形势下财政肩负的历史使命,必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻十六大和十六届三中全会精神,进一步推进和深化财税改革,创新财政机制,健全财政职能,大力支持经济和社会协调发展,做大“蛋糕”,为实现全面建设小康社会目标提供强大的财力支持。在当前的财政改革与发展中,需要着重处理好以下几个关系:
一、建立公共财政与支持经济发展的关系
公共财政是与市场经济相适应的财政运行模式。我国财政改革的方向就是要建立适应社会主义市场经济体制要求的公共财政体系。公共财政体制下,财政应重点保障市场配置机制无法提供的用于满足社会共同需要的公共产品和基础性建设的资金供给,即重点保证国家安全、政权建设、公共事业发展、公益性基础设施建设、环境保护等领域,而竞争性领域的投资则主要依靠市场提供。但公共财政绝不等于“吃饭财政”,建立公共财政,强调财政支出的公共性,不等于不支持经济发展。支持经济发展本身就是公共财政的重要职能,是题中应有之义。在我国各地区发展不平衡、市场化程度较低、市场经济体制尚不完善的情况下,财政更不能简单地退出经济建设领域,相反,要加大支持经济发展的力度。在市场经济和公共财政体制下,财政支持经济发展,应做到四个“体现”:
第一,体现公共性。在公共财政体制下,不仅政府运转支出和公共服务支出要体现公共性的要求,支持经济发展方面的支出,也要体现公共性的特点。如通过对道路交通、市政设施、环境保护等公共基础设施的投资,为企业和经济的发展创造良好的硬件基础。同时,在促进经济发展的软环境建设上,也需要一定的公共投入。如整治社会治安、规范市场秩序、提高劳动者素质、清费治乱等,财政都要给予相应的经费保障。
第二,体现市场性。在社会主义市场经济和公共财政条件下,财政支持经济发展不能沿用过去计划经济时期的老办法,要按照市场经济体制的要求和市场经济规律办事,才能取得更好的效果。体现市场性,首先要转变方式方法,尽量减少直接投资,更多地采取贴息、垫息、参股、资助、担保、风险投资等间接投资的办法,吸引和引导民间资金、信贷资金等社会资金的投入,充分发挥财政资金的导向作用和乘数效应。其次要转变重国有、轻民营的传统观念,按照“市场准入平等、税费平等、融资平等”的原则,打破行业、产业、所有制界限,对各种经济成份一视同仁,为各类企业发展创造公平的竞争环境。目前,关键问题是,要尽快开辟和建立一条财政支持个体、私营、民营、混合所有制经济发展的“绿色通道”,尽快形成一整套系统完整的有效机制。三是要遵循市场规则和惯例,尽可能实行市场化运作。在资金分配上,要做到公开、公平、公正、透明;在资金使用上,要减少政府行政干预,充分调动市场主体的积极性,明确市场主体的经营责任,使经营者切实增强风险意识和责任意识。
第三,体现政策性。财政是国家的财政,无论采用哪一种模式运行,都应该体现国家的意志。我国社会主义市场经济条件下的公共财政,在支持经济发展方面,同样也要充分体现党和国家的方针政策。如对解决“三农”问题,党中央、国务院历来都十分重视,特别是近几年来,把“三农”问题放在了更加突出的位置,做出了许多重要的战略决策,如农村税费改革、粮食直补试点、扶持粮食主产区发展等。农业是弱质产业,农民是弱势群体,采取必要的财政经济政策,对农业予以保护和支持是国际通行惯例,支持解决“三农”问题,既体现了公共财政的要求,也体现了党和国家重大方针政策。实施东北地区等老工业基地振兴战略,是党中央、国务院继沿海地区开发开放和西部大开发战略后,做出的又一重大战略决策。实现东北老工业基地的振兴,关键是要用新机制、新体制、新思路、新办法,走出一条新路子。解决长期积累下来的一些矛盾和问题,需要财政的大力支持。如国有企业的债务、社会保障、分离办社会职能、下岗失业职工就业等问题,有些单靠企业自身无力解决,靠市场机制的作用也难以解决。这些问题中的社会保障、分离办社会职能等,本身就属于公共财政应予解决的,有些问题虽然是企业行为,但也主要是受特定时期国家政策和体制影响长期积累下来的,在经济转轨时期,解决这些问题需要支付的必要成本,应该说也是一种公共需求,需要财政予以支持,“解铃还须系铃人”。
第四,体现时效性。市场经济和公共财政条件下,由于受市场变化、外部环境、以及国际政治经济形势等因素影响比较大,财政支持经济发展就要根据不同发展时期的不同需要,采取不同的手段和方法。1998年,面对亚洲金融危机的严峻形势,为了扩大内需,拉动经济增长,党中央、国务院果断实施了以增发建设性国债为主要内容的积极财政政策。从实施积极财政政策5年来的实践看,取得了显著成效。在世界经济增长普遍趋缓的情况下,我国仍然保持了较快的增长速度。目前,这一政策需要继续延续,但要对积极财政政策特别是国债资金的投向、结构做出必要调整,使其发挥更好的作用。今年春季,面对突如其来的“非典”疫情,给旅游、交通运输、餐饮等行业,乃至整个国民经济带来不利影响,国家及时采取了减免税费、政府性基金、贴息等特殊财税扶持政策,促进了这些行业尽快恢复正常的生产经营。针对经济和社会发展中遇到的突出问题,果断调整和实施与之相应的财税政策,对及时化解矛盾,促进经济社会的持续协调发展,作用明显,意义重大。
二、支持经济增长与促进社会事业协调发展的关系
经济发展是各项社会事业发展的物质基础,社会事业协调发展可以为经济发展创造良好条件,二者是相辅相成、相互促进的。如果社会事业发展滞后,不仅会阻碍经济持续健康发展,而且会产生一系列社会问题。支持各项社会事业协调发展,是财政应尽的责任和义务。按照党的十六届三中全会精神,财政工作要树立全面、协调和可持续的发展观,正确处理好支持经济增长与促进社会事业协调发展的关系,在继续大力支持经济发展的同时,要更多地注重各项社会事业的协调发展,逐步解决一条腿长,一条腿短的问题。当前面临的突出问题是各级政府的财力都很紧张,收支矛盾十分尖锐。在这种情况下,如何加快各项社会事业的协调发展,我认为要做到四个“结合”:
(一)统筹兼顾与突出重点相结合。随着经济的快速发展、社会的不断进步,以及人民生活水平的改善,各方面对公共事业服务的需求越来越多,客观上要求各项公共事业要加快发展,财政要不断加大投入。但当前财政支持各项改革,促进经济发展,维护社会稳定的任务都非常繁重,一时还难以拿出更多的资金用于各项社会事业发展,而过去对公共事业投入不足、欠账较多的问题又急需解决,这就需要财政在支持社会事业发展资金的安排上,必须坚持统筹兼顾与突出重点相结合。按照“一要吃饭、二要建设”的方针,统筹兼顾各项社会事业发展的需求,加快科教、文化、卫生等重点事业的发展,保证各级政权机构的正常运转,提高各级政府管理公共事务和应对突发事件的能力。当前,要突出解决好公务员和教师欠发工资、社会保障、农村义务教育、以及公共卫生突发事件应急处理、疾病控制和医疗救治体系建设等。
(二)增加投入与调整结构相结合。多年来,国家对公共事业的投入一直十分重视。对教育、科技、农业等重点投入,以法律的形式进行了严格约束,对卫生、文化宣传、计划生育等方面的投入,也做出了非常明确的规定,财政对公共事业的投入保持了较快增长。但目前的投入水平,仍远远满足不了各项公共事业发展的需要。究其原因,除了有社会公共事业基础薄弱,历史欠账较多,投入不足的因素外,主要是事业费中用于人头费的支出所占比重较高,而真正用于事业发展的资金所占比重很小,在有些县(市)几乎没有。为此,发展社会公共事业,在增加投入总量的同时,还必须大力调整结构。一方面,要按照市场经济和公共财政的要求,加大清理财政供给范围的力度,对市场机制能够起作用领域的一些事业单位,如文艺团体、报刊杂志、开发型科研单位、各种学会协会中心等,要逐步减少投入,推向市场。另一方面,结合推进事业单位改革,大力精减事业单位的财政供养人员,严格控制人头费开支,使财政的事业费支出,能够更多的用于支持事业发展上来。
(三)财政投入与社会投入相结合。加快各项社会事业发展,需要大量的资金投入,单靠政府投入远远不够,应充分动员社会力量广泛参与,形成财政资金和社会资金共同进入的多渠道投入机制。对公益型的事业单位,如基础教育、基础科研、公共卫生防疫等,财政要给予保障,而且要根据事业发展的需要逐步加大投入力度。对准公益型事业单位,如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等,除政府给予必要的支持外,要放宽限制,鼓励引导社会资金投入。对经营型事业单位,如开发性科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体和艺术表演场所等,要更多地吸引和利用社会资金投入,依靠市场机制的作用,促进其走向市场,并逐步实现产业化。此外,还要鼓励企业、单位和社会各界对社会事业的资助和捐赠。
(四)解决当前矛盾与实现可持续发展相结合。多年来,由于财力有限,用于社会事业发展的投入不足,财政投入到事业发展方面的支出,很多时候是用于解决事业发展中的突出矛盾和问题方面,或者说,是以解决事业发展中存在的一些具体问题的形式安排的,属于应急、个案性的投入相对较多,对事业的整体发展考虑不够,对事业的可持续发展投入不足。随着我国经济的不断发展,财力的不断增强,在促进社会事业发展上,要从过去注重解决临时、突出的矛盾,向解决当前存在的突出矛盾与促进社会事业的可持续发展相结合转变,不断加大对生态环境建设、大江大河治理、人才开发培养等方面的投入,注重搞好事业发展的长远规划,促进可持续发展。
三、中央与地方政府间的财力分配关系
相比“统收统支”、“大包干”体制下政府间的财力分配关系,1994年以来实行的分税制财政体制改革,比较合理地划分了中央与地方之间的财力分配关系。但从分税制财政体制运行情况看,目前中央与地方政府间的财力分配关系仍有其不尽完善之处,突出表现在中央宏观调控能力显著增强的同时,地方政府调控能力较弱,基层财政仍很困难。因此,对现行分税制财政体制要适当加以调整和完善,进一步处理好中央与地方政府间的财力分配关系。具体应坚持以下三个原则:
(一)坚持财权与事权相统一的原则。1994年以来实行的分税制财政体制改革虽然对中央和地方的收入作了明确划分,但对中央与地方政府间的事权划分并没有重新界定。由于政府间事权划分不够明晰,缺乏法律约束,具体执行中,部分事权与财权相脱离、管理职责上的错位、越位和缺位等问题逐渐显露出来。如国家出台的对财政支出增长有明确要求的政策法规越来越多,一些属于中央的事权,支出却要求地方承担一块,以及一些中央专项资金,要求地方按一定比例或数额匹配等。不仅远远超出了地方财政,特别是市县财政的承受能力,也给地方的预算安排带来了很大冲击。按照十六届三中全会精神,解决上述问题的关键,一是要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权,明确中央和地方政府之间对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理权限。二是要根据中央与地方政府间的事权的划分,进一步明确各级政府的支出责任,真正做到财权与事权相统一。三是对政府间的事权与财权的划分,应以法律法规的形式确定下来,并严格执行,规范管理。
(二)坚持公平优先、兼顾效率的原则。财政对公共资源的分配属于再分配。遵从市场规律和按劳分配的原则,初次分配应该注重效率,再分配应该注重公平。上级政府对下级政府的分配从大的方面讲,也属于再分配的范畴,因此,中央与地方的财力分配,应注重公平,兼顾效率,切实发挥调节地区之间财力差异的职能。实行分税制财政体制后,为缓解中西部地区的财政困难,确保分税制财政体制的顺利运行,国家相应建立了转移支付制度。应当说,转移支付制度的建立,对于缓解地方财政困难特别是县级财政困难起到了很大作用。但从目前的财力分配格局看,中央对地方的一般性转移支付力度仍比较小。从吉林省情况看,目前全省仍有近50%的县(市)当年全部财力不能满足个人工资部分和正常办公需要。由于市县财力严重不足,1995年以来国家出台的工资政策,大多数县(市)都难以全部落实到位,基本都是中央和省补多少,市县就发多少,自身根本无力负担自筹部分,许多县(市)实际执行的工资标准低于国家规定的工资标准。面对经济欠发达地区财政难以为继的窘境,按照逐步实现地方公共服务均等化的目标,在中央与地方财力分配关系的处理上,应更多地体现公平优先,兼顾效率的原则,在不断完善分税制财政体制的基础上,进一步加大中央对地方的转移支付力度,增强欠发达地区政府的调节能力,保证县乡基层政府正常运转和行使职能。
(三)坚持统一政令与分级负责相结合的原则。对于我国这样一个地域辽阔、人口众多、地区间经济发展不平衡的大国来说,保持中央集权和政令统一是非常必要的。但由于我国地区之间经济社会发展差距较大、各地情况千差万别,在保持中央政令畅通的前提下,对中央的统一政策,各地在执行中要从实际出发,不能完全照搬照转,要因地制宜,创造性地贯彻落实。因此,处理好中央与地方的财力分配关系,应坚持中央政令统一与地方分级负责相结合的原则,充分发挥“两个”积极性的作用。一方面,要搞好法律法规之间的协调,解决一些法律法规与预算法之间存在的矛盾,赋予地方政府预算安排应有的自主权。另一方面,在依法治税、统一税政的前提下,赋予地方政府适当的税政管理权,对地方特有的区域性税源、零散税源,由地方行使税种的设立、开征、停征、税目税率调整和税收减免权。
四、财政改革与其它改革的关系
任何一项改革都不是孤立进行的。财政改革作为经济体制改革的重要组成部分,其改革的推进和深化需要其它相关改革的联动,才能取得更大的成效。同样,其它改革的推进和深化也需要财政改革加大力度,提供有力支持。财政改革与其它改革应注意协调推进,避免孤军深入。近年来,我国在财政管理改革方面进行了一系列探索,部门预算、国库集中收付、深化收支两条线管理、政府采购以及农村税费改革等陆续展开并取得了重要进展。这些改革,对于规范财政管理,强化财政监督,提高资金使用效益,发挥了重要作用。但同时也应看到,当前的财政改革还远未达到预期目标,有些改革还没有取得实质性突破。这里固然有认识不够统一,领导决心不够等问题,但其它一些相关改革不够协调也是一个非常重要的原因。因此,财政改革要取得实质性突破,还要着重研究其他相关改革的协调推进问题:一是要深化行政管理体制改革。近年来,以政府机构改革为主要标志的行政管理体制改革取得了明显成效。但由于政府职能转变较慢,部门职责划分仍不够理顺,机构重复设置、职能交叉、职责不清的问题仍未得到很好的解决,一定程度上也制约和影响了其他方面改革的深化和进一步推进。部门预算改革、深化收支两条线改革,作为财政管理体制改革的重要组成部分,经过近几年的努力,取得了重要进展,但进一步深化也面临不少困难,其中一个重要因素就是部门职能转变不到位、职责不清、工作任务不好量化等。因此,无论是从适应社会主义市场经济发展要求出发,还是从为深化部门预算改革创造有利条件考虑,都迫切需要深化行政管理体制改革,进一步理顺部门职责分工,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。二是要深化事业单位改革。在计划经济体制下,事业单位在我国经济建设和社会发展中扮演了重要角色,做出了巨大贡献。但随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善,虽然许多事业单位的职能已逐步社会化、企业化,但事业管理体制却未相应作重大调整,支出仍由财政包揽,财政供给“越位”与“缺位”并存的问题长期得不到很好解决。特别是事业单位财政供养人口过多的问题比较突出,不仅使财政不堪重负,也影响部门预算、收支两条线和国库集中支付制度改革的推进。因此,在深化政府机构改革的同时,必须大力推进事业单位改革,拆“庙”撤“神”,从根本上减轻财政负担,提高财政的保障能力。三是实行职务消费货币化改革。目前,住房、住宅电话等职务消费货币化改革已取得重大突破,医疗货币化改革也在逐步深入,但公务用车货币化改革严重滞后。我国现行的公务用车管理制度是在计划经济体制下形成的,主要是由财政配置实物资源,为使用者履行公务提供服务。这种管理方式的弊端已越来越明显,主要表现为车辆超编,运行成本高,浪费严重,财政负担沉重。解决这一问题,应通过改革现行公务用车制度,实行货币化分配来进行。
五、增加财政投入与提高资金使用效益的关系
近几年,随着经济发展和财政实力的不断增强,财政的保障能力显著提高。但是,随着市场经济改革步伐的加快和各项事业的迅猛发展,对财政资金的需求越来越多,各方面要求增加投入的呼声越来越高,财政保工资、保运转、保稳定、保发展的压力越来越大。如何进一步提高财政的保障能力,是各级政府和财政部门面临的重要课题。提高财政保障能力,从根本上说,还是要大力发展经济,做大“蛋糕”,增强财政实力。但只靠增收这一条途径是不够的,还必须在节支上做文章。充分挖掘支出潜力,提高资金使用效益,也是增强财政保障能力的一个重要方面。当前,提高财政资金的使用效益要重点解决好以下几个问题:
(一)盲目重复建设问题。“基本建设的浪费是最大的浪费”。目前,一些地方存在的项目投资决策无视市场规律,不遵循项目投资程序,随意选择和确定项目问题,特别是有的以改善投资环境为名,不顾财力可能,盲目攀高比阔,搞所谓的形象工程和政绩工程。还有的仍然习惯于政府直接上经营性项目,由于缺乏风险意识和效益意识,造成重复建设和无效投资。据有关资料显示,政府直接投资的项目大体上是1/3成功,1/3失败,1/3不好不坏,损失浪费是可想而知的。因此,要切实提高资金的使用效益,减少损失浪费,必须首先规范政府的投资行为,合理界定政府的投资范围,多干利民工程,体现以人为本的原则。其次,对政府必要的投资必须实行科学论证、民主决策、有效管理,注重经济效益和社会效益。三是建立投资责任追究机制,对造成重大投资失误和资金损失的项目责任人和决策者给予必要的处罚。
(二)行政成本过高问题。维持政府的正常运行,需要支付一定的费用,但这项费用需要与经济发展水平、财政的集中能力、老百姓的承受能力相适应。行政成本过高是资金整体使用效率低下的一个重要原因。目前我国行政成本过高的问题十分突出。据资料显示,2001年我国政府机构的行政管理费已达到2197亿元,比1978年的49亿元增加了约45倍,而同期财政支出仅增长了17倍,占财政支出的比重由3.8%提高到11.6%。除了公务用车、公款消费等职务消费支出过高外,财政供养人口过多,是造成我国行政成本过高的重要原因。在我国,差不多每30人当中就有1人是“吃皇粮”的人,而从世界其他国家来看,一般75到100人当中才有1个财政供养人员。此外,由于我国政府目前行政的范围仍然过于宽泛,由此造成的一些隐性成本也是比较大的。降低政府的行政运行成本,既需要强化财政的支出控制手段,更需要加快行政管理体制和用人制度等方面的改革。
(三)资金使用分散问题。财政预算外资金被分散到部门和单位,财政不能统一安排使用,是多年形成而又难以解决的重要问题。虽然近几年通过实行收支两条线、设置财政专户、试行综合预算等办法,在一定程度上改变了财政性资金分散管理的状况,但受各方面条件的限制,预算内外资金仍没有做到统筹安排使用。与此同时,政府预算资金的多头管理,同一领域的项目建设和事业发展资金不能由一个部门进行统筹安排,也造成了资金的重复配置,难以形成财政投入的合力效应。解决财政资金分散的问题,一是要推进部门预算改革,统一预算制度,统一政府账户,理顺分配职能。二是要对政府部门进行科学分工,建立部门管事,财政管钱,管事与管钱相互制约、相互协调的运行机制。三是要归并整合现有各项财政专项资金,进行统筹使用,集中财力办大事。
(四)财政监管弱化问题。1998年开始的以建立公共财政体系为目标的财政支出管理改革初步建立了比较规范的支出管理体制。但财政资金脱离监管,挤占挪用、使用效益不高的问题一直没有得到很好解决。这里有财政资金管理体制的原因,也有管理手段跟不上监管需要的原因。因此,加强财政监管,解决财政资金安全性和有效性问题,必须进一步深化财政支出改革,健全财政职能,强化监管手段。当前,要通过加快以国库集中支付制度为重点的各项财政改革,尽快建立财政支出绩效评价体系,实现对财政资金事前、事中、事后全过程的监控,从体制上、机制上入手,切实加大工作力度,有效提高财政监管水平。
(作者为吉林省常务副省长)
相关推荐