时间:2020-04-25 作者:刘佐 (作者单位:国家税务总局税收科学研究所)
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摘要:
编者按:
党的十一届三中全会以来,我国税制已经历两次大的改革,均有力地推动了改革开放的进程和经济的持续发展。尤其是通过1994年的税制改革,初步建立起适应社会主义市场经济体制需要的税收制度,为中国社会主义市场经济发展发挥了重大作用。刚刚结束的党的十六届三中全会又作出了分步实施税制改革的重要部署。为贯彻落实好这一精神,本期专题报道就此提出一些建设性的思路,以期引发更深入研讨。
经过1994年税制改革和十年来的逐步完善,我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税制框架,对保证财政收入,加强宏观调控,深化改革,扩大开放,促进经济与社会的发展,起到了重要的作用。同时,也应当看到,现行税制与进一步深化改革和扩大对外开放的新形势还有不少不适应之处,特别是以下几个问题比较突出:
税负水平不够合理。从宏观税负来看,存在着名义税负偏低、实际财政负担过重的问题。从1994年到1998年,我国的名义宏观税负水平(即税收总额占国内生产总值的比重)只有11%左右,从1999年到2002年逐步回升到17%左右,大体相当于本国20世纪80年代后期的水平,不仅远远低于美国、日本、英国等发达国家,也低于韩国、巴西、俄罗斯等许...
编者按:
党的十一届三中全会以来,我国税制已经历两次大的改革,均有力地推动了改革开放的进程和经济的持续发展。尤其是通过1994年的税制改革,初步建立起适应社会主义市场经济体制需要的税收制度,为中国社会主义市场经济发展发挥了重大作用。刚刚结束的党的十六届三中全会又作出了分步实施税制改革的重要部署。为贯彻落实好这一精神,本期专题报道就此提出一些建设性的思路,以期引发更深入研讨。
经过1994年税制改革和十年来的逐步完善,我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税制框架,对保证财政收入,加强宏观调控,深化改革,扩大开放,促进经济与社会的发展,起到了重要的作用。同时,也应当看到,现行税制与进一步深化改革和扩大对外开放的新形势还有不少不适应之处,特别是以下几个问题比较突出:
税负水平不够合理。从宏观税负来看,存在着名义税负偏低、实际财政负担过重的问题。从1994年到1998年,我国的名义宏观税负水平(即税收总额占国内生产总值的比重)只有11%左右,从1999年到2002年逐步回升到17%左右,大体相当于本国20世纪80年代后期的水平,不仅远远低于美国、日本、英国等发达国家,也低于韩国、巴西、俄罗斯等许多发展中国家。但是,由于存在着大量的非税财政负担(包括各级政府及其所属职能部门收取的各种基金、收费以及乱收费、乱摊派等,据测算,一些纳税人的这部分负担已经接近或者超过了税收负担),纳税人的实际财政负担依然很沉重。从微观税负水平(指每个税种的实际征收率和缴纳率)来看,则存在着法定税率偏高、实际负担率偏低的问题。例如,近年来在各国普遍降低主要税种税率的情况下,我国的增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税等主要税种的税率已经显得偏高,而税务机关的实际征收率和纳税人的实际负担率并没有那样高。
税制结构不够科学。首先,间接税与直接税的比例不够合理,前者的收入在税收总额中所占的比重过大(超过70%,仅增值税一项就占40%),后者的收入则比重过小(其中个人所得税仅占7%),职能作用(特别是经济调节作用)发挥很有限。其次,在具体税种的设置方面也有不少问题:有些税种重复设置,如对内资企业和外资企业分别征收不同的企业所得税、房产税和车船使用税;有些税种性质相近、征收有交叉,如增值税和营业税,印花税和契税;随着形势的发展,某些特定目的税已经或者将要逐步失去存在的意义,如固定资产投资方向调节税、土地增值税、耕地占用税、屠宰税、筵席税等;有些国际上通行、中国也应当开征的税种没有开征,如社会保障税、财产税、遗产税等。此外,地方税制度很不完善,中央税与地方税的划分等也不够合理。
主体税种不够完善。主要表现在:增值税的征收范围还不够宽,现行的“生产型”税制使纳税人负担偏重,不利于鼓励固定资产投资和产品出口;从消费税的税目、税率和征税环节来看,对于消费的调节力度都不够;营业税的税目、税率需要调整、简并,计税方法需要改进;关税的名义税率偏高,结构不够合理;企业所得税税法不统一,税制不够规范,税负不够公平;个人所得税分项征收,税基、税率设计不够合理,税负不公;农业税制度过于陈旧,不符合发展市场经济的需要,等等。
此外,在税收的宏观调控作用、税收管理和税收法制建设等方面,也存在着不少问题需要解决。
因此,我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局,规范政府收入制度入手,通过合理调整税负、优化税制结构、完善各个税种、加强宏观调控、强化征收管理、加强法制建设等一系列重大措施,把税制建设大大地向前推进一步,逐步建立、健全一套适应社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度,以更好地促进经济与社会的发展。
合理提高宏观税负。应当通过加强预算管理,规范财政收入制度,调整财政收入结构,完善税制,加强税收征管,发展生产,提高经济效益等措施,在第十个五年计划期间(即2001年至2005年)将税收占国内生产总值的比重逐步提高到20%以上。同时,要将纳税人的非税财政负担降至最低限度,实现这个目标的关键在于加快推进税费改革。
积极优化税制结构。随着经济的发展、经济效益的增加和税收管理水平的提高,应当逐步提高直接税收入占税收总额的比重,充分发挥其职能作用。在具体税种设置方面,重复设置的税种应当合并(如对内资企业和外资企业分别征收的企业所得税、房产税和车船使用税),性质相近、征收有交叉的税种应当调整(如增值税和营业税,印花税和契税),对于征收某些特定目的税(如耕地占用税、土地增值税、屠宰税、筵席税)的必要性和征税效果应当重新认真研究以后决定取舍。对于开征社会保障税、财产税、遗产税等新税的问题也应当抓紧研究,并尽快付诸实施。此外,应当尽快完善地方税制度,并对于中央税与地方税的划分适时加以合理调整。
逐步完善各个税种。首先要完善主体税种。增值税应当尽快实现从生产型向消费型的转化,并逐步适当扩大征税范围,以鼓励固定资产投资和产品出口。消费税应适当调整征税范围和税率,并在适当的时候逐步由生产环节征收改为零售环节征收,以加大对消费的调节力度和增加财政收入。营业税应当随着第三产业的发展和增值税的改革适当调整征收范围,简并税目和税率,改进计税方法。关税应当继续降低税率,调整税率结构,以促进对外贸易的发展。对内资企业和外资企业分别实行的两套企业所得税制度应当尽快统一、规范,以公平税负,促进竞争。个人所得税的征税模式应当尽快由分项征收制改为综合征收与分项征收相结合、综合征收为主的征收制度,税基的确定应当更加合理,税率也应当加以调整。农业税制度应当在发展农村经济、稳定农民负担的前提下实行彻底的改革,逐步实现城乡税制的统一,以适应发展市场经济的需要。
继续加强宏观调控。目前加强税收宏观调控的主要措施应当包括:适当提高税收占国内生产总值的比重和中央税收占全国税收的比重,保证国家宏观调控所必需的财力;通过调节生产、流通、分配和消费,调节社会总供给和总需求;促进产业结构合理调整,优化资源配置,促进经济发展;调节地区经济发展水平的差距,增强整体国力;调节个人收入和财产的差距,促进共同富裕;适应对外开放的新形势,完善涉外税收政策;协调好税收政策与其他经济、社会政策的关系,配合各项改革的开展;坚持公平税负、促进竞争、效率优先的原则。各类税收鼓励、限制政策都应当根据我国经济、社会发展的需要和国际经济形势的变化不断加以调整,该增加的增加,该保留的保留,该取消的取消。
进一步强化税收管理。目前强化税收管理的主要措施应当包括:建立健全并逐步完善各类规章制度,实行规范化管理;积极推行信息化管理,逐步形成高效率的网络;简化办税程序,方便纳税人,并为其提供优良服务,特别要加强和改进税收宣传工作;严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法行为;不断提高税务人员的政治、业务素质,改进税务机关的工作作风;加强税务机关与各有关部门的配合,改善依法治税的社会环境;努力降低税收成本。
大力加强税收法制建设。目前首先应当抓好税收立法工作,建立、健全并逐步完善各项税收法律、行政法规和规章,并适时将条件比较成熟的行政法规改为法律。同时,要切实抓好税收的司法和执法工作。只有这样,才能做到有法可依,执法必严,违法必究,实现税收工作的法制化和规范化。
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