自1984年建立乡镇一级财政以来，县乡财政收入规模不断扩大，收支管理日趋规范，在促进农村经济发展，保障政府职能实现等方面，发挥重要的作用。但目前县乡财政运行的难度越来越大，问题和矛盾日趋显露。最主要的表现是：财政增收的难度加大，财政收入增长趋缓；财政保工资发放的压力极大，拖欠工资的现象屡见不鲜，而且拖欠面广，时间长，数额大；公费医疗兑付不及时，有的连续几年不能报销；财政可调控财力较小，公用经费一压再压，对经济建设的投入更是捉襟见肘，财政包袱和财政风险加剧，严重制约了县乡财政的发展。认真研究目前基层财政的困难和原因，积极探求基层财政走出困境的对策，具有十分重要的现实和深远意义。

一、县乡财政困难的原因

1、财政供养人口和工资标准的“双增长”，导致县乡财政支出迅猛增长。县乡财政供养人口的增加，主要是分配到财政拨款单位的学生和民办教师转公办教师增加较快。部分县乡在不到10年的时间内，财政全额拨款人员就增加了近1倍。近5年来，财政新增财力部分，近乎全部被新增人员吃掉。另外，工资标准提高幅度较大，自1993年起，国家连续5次大幅度的工资套改或调资，人均工资已增长了3倍多。县乡财政变成名符其实的“吃饭财政”。在人员经费急剧增长的情况下，公费医疗经费被挤到一边，部分专项经费也只能一压再压。

2、财源基础薄弱，县乡财政大都没有形成稳定、持续的增收环境。一是财源结构不合理。大部分县乡财政，主体税种仍然是农业四税。相当一部分县级财政，直接来源于农业的税收比例超过50%。“靠天吃饭”的农业型财政，决定了基层财政基础的不稳固性。二是1994年分税制财政体制实施后，增值税的75%上划中央，增收的大头也在中央。地方税收大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种，限制了地方财政增收。

3、财政体制中问题显露，基层财政状况难以出现转机。一是财权与事权相背离。1994年实行分税制财政体制后，在地方财权范围已相对缩小的情况下，地方财政支出则囊括人员经费、机构运转经费、该地区经济发展和维护社会稳定等多方面开支。国家出台的工资增资项目地方必须兑付；国家对农业、教育、科技、卫生和计划生育等事业发展支出，硬性规定了单项支出增幅或占财政支出的比重。现有的财政体制划给地方的财权圈子，是很难包容其必须承担的“刚性”支出的。二是财政体制向上倾斜。在财政体制的确立中，上一级财政大都先在本级留出一定的调控财力后，再将其余部分切至下级财政，导致目前财政状况是，自上而下一级比一级强。体制的确立很少考虑基层财政的困难。

4、财政包袱和财政风险突出，使县乡财政步履维艰。财政包袱形成的原因主要是，在财力不济时，县乡财政为保平衡，操作中出现了“寅吃卯粮”的现象。历年的包袱如同雪球，越滚越大。应该说，大多数县乡财政包袱真正形成规模，还是在1995年以后。在财政“刚性”增支较猛的情况下，税收挖潜幅度已经不大，财政包袱逐渐形成。财政风险的成因是多方面的。如在政府急于发展当地经济的良好愿望下，让财政提供了相当规模的担保或反担保项目，在被担保方不能如约履行还款义务时，还款责任自然就转嫁到地方财政头上；农村基金会和股金会也挤占了相当一部分财政资金，有的已达基层财政两个月的工资。

5、财政收支管理中的矛盾，加大了基层财政预算和预算执行的难度。一是财政收入实际增长与上级要求之间的矛盾。受经济增长潜力的制约，加之目前财政收入中非税收性财政收入比重较大的原因，县乡财政实际收入增幅很难跟上上级要求的增幅，于是出现收入“空转”现象，有的高达地方财政收入的近20%。“空转”的结果是，虚增财政收支。二是税收管理体制中的矛盾。目前国税和地税部门，均实行垂直管理体制。上级给财政和税务部门下达的收入增长目标有时不一致，给政府的税收协调增加了难度。在地方财政中，存在花钱买税的现象。三是“吃饭”与建设之间的矛盾。部分生产建设性资金，很大一块也被“吃饭财政”吃掉。基层的支农、城建、企业挖革改等支出，难以全部到位；作为财政支农重要来源的农业特产税和耕地占用税，也不能全部安排到位。为了考核达标，基层财政的专项支出存在“虚列”现象。四是资金供需存在时间差的矛盾。因财政收入以农业税收为主，农业税收的入库主要集中于下半年。因此，在全年特别是上半年，基层财政资金调度相当困难。

二、走出财政困境的对策

1、强化财源建设，是走出财政困境的根本出路。从根本上说，缓解财政困难的根本出路就是在财源建设上下功夫，开好财政的“源头活水”。在财源建设中不要急于求成，应该实事求是，把握重点：一是要抓特色财源，避免一哄而上，防止搞所谓的“大而全”和“小而全”，二是要抓财源结构调整，提升财源结构层次，避免农业单一化的财源结构；三是既抓短期财源以解燃眉之急，又抓长期财源以增强财政后劲，避免财源“断档”现象；四是要建立多渠道的财源建设资金投入机制。针对目前财源建设中的问题，要克服两种不良倾向：一是，在财源建设中搞所谓的形象工程、政绩工程的现象，避免建不成财源项目，反而成为财政包袱；二是，避免单纯“就财政论财政”的作法，片面倡导经济发展中的高税化，挫伤了投资者和经营者的积极性。要将财源建设同经济结构调整结合起来，将财源建设同农民增收统一起来，将财源建设同区域经济的整体发展一致起来。

2、以精兵简政为重点，切实减轻乡镇财政支出负担。近年来乡镇采取很多节支措施，但仍然成效不大，原因是没有触及财政增支的关键部分。首先，目前基层摆脱财政困难的最有效措施，就是精减机构、压缩人员。政府机构改革为精兵简政提供了有利契机。要抓住机遇，对现有财政供养人口进行全面摸底清理，清退超编人员、临时人员和乡镇聘用人员，把该减的人员减下来，该退的人员退下去，实现减员增效的目的。其次，必须按照公共财政的要求，将财政资金的供给对象，逐步转到实现政府职能，满足社会公共需要上来。下一步，要继续深化财政支出改革，财政资金也要做到“有所为有所不为”。要科学合理地界定事业单位性质，把基层那些直接为社会服务的站、办、所推向市场，解决财政供养人口过多，经营性事务包揽过多的问题。另外，积极探索人、车、会、话等一般性支出改革，严格实行政府采购制度，从严控制各种非生产性支出，节省一切可以节俭的支出，把有限的资金用在刀刃上。

3、强化预算外资金和政府基金的管理，实现财政综合平衡。在财力紧张的情况下，县乡财政如果仍局限在“预算内”作文章，财力不会有太大的突破。必须树立综合财政的观念，从经济全局出发，集中财力谋平衡，综合协调求发展。要将预算外资金和政府基金纳入综合财政预算，以增强政府的宏观调控能力。在预算外资金的管理中，财政部门必须从大局出发，敢于碰硬，不留死角，理直气壮地将预算外资金管起来。在管理中，要积极推行“部门开票、银行收款、财政管理”的票款分离制度，实行预算外资金管理的科学化和规范化。同时，本着专款专用的原则，管好用好政府基金，集中财力办大事。

4、化解财政包袱和风险，积极为基层财政松绑。应该说，化解财政包袱和财政风险，是各级政府的一项极为艰巨的工作。一是化解财政包袱和风险，必须以经济的发展、收入的增长和财力的增加为前提，必须在财政收支管理和财政收支改革上下功夫。二是加大财政周转金的回收力度，采取催收、财政扣款和法院起诉等综合手段，把能收的钱收回来，将“死钱”变“活钱”。三是从自身实际出发，合理确定基层工资发放口径。即短期内在财力不可能有较大增长的条件下，在一般性支出也不可能有太大的压缩空间的情况下，在财力范围内合理安排工资中的地方财政补贴，把无力安排部分压减掉。但要积极耐心细致地做好政策宣传解释工作。四是增设财政风险基金。即参照总预备费的设立方法，按地方预算支出的一定比例，设立财政风险基金，用于财政风险的后备支出。

5、努力增加生产建设性支出，实现经济与财政的良性循环。目前，在财力极为紧张的情况下，财政对生产建设性领域似乎无力问津。但基层财政可以充分发挥财政资金的“发面”作用。在符合上级产业政策的前提下，县乡财政可以本着发展经济，富裕群众，增加财源的精神，将有限的资金发挥“乘数”作用，引导社会资金的投入方向。近年来，有的地方采取了财政贴息办法，有的地方财政支持建立了科技示范园区，在促进经济发展中，都起到了积极的作用。