时间:2020-04-25 作者:童道友 湖北省财政厅厅长
[大]
[中]
[小]
摘要:
编者按:湖北从1993年开始在全省进行效益财政建设,把经济效益、政治效益和社会效益最大化作为财政工作的根本出发点,大胆进行财政制度改革创新,取得了显著成效。实践证明,效益财政建设是在财政工作中贯彻“三个代表”重要思想,使地方财政摆脱困境,走向振兴的正确抉择。
江总书记“三个代表”重要思想不仅是党的建设的基本纲领,更是政府理财的重要思想源泉和行动指南,它从经济、政治和社会三个方面反映了财政的本质要求,为做好新时期财政工作提供了强大的理论指导和精神动力。在财政工作中实践“三个代表”最终要体现在效益上,各项财政工作都要追求经济效益、政治效益和社会效益的最大化,这三大效益是政府理财综合效益的体现。湖北省从1993年开始进行的效益财政建设,根本任务就是提高政府理财的三大效益。
一、以结果最优化、效益最大化为本质特征的效益财政建设
为了提高政府理财的经济效益、政治和社会效益,湖北省财政部门从1993年起确立了以效益最大化为基本取向的工作思路,大力建设效益财政。所谓效益财政,是以结果最优化、效益最大化为导向,以最大程度地满足公共需求为根本目的,通过财政制度的不断完善和财政工作的规范化,有效配...
编者按:湖北从1993年开始在全省进行效益财政建设,把经济效益、政治效益和社会效益最大化作为财政工作的根本出发点,大胆进行财政制度改革创新,取得了显著成效。实践证明,效益财政建设是在财政工作中贯彻“三个代表”重要思想,使地方财政摆脱困境,走向振兴的正确抉择。
江总书记“三个代表”重要思想不仅是党的建设的基本纲领,更是政府理财的重要思想源泉和行动指南,它从经济、政治和社会三个方面反映了财政的本质要求,为做好新时期财政工作提供了强大的理论指导和精神动力。在财政工作中实践“三个代表”最终要体现在效益上,各项财政工作都要追求经济效益、政治效益和社会效益的最大化,这三大效益是政府理财综合效益的体现。湖北省从1993年开始进行的效益财政建设,根本任务就是提高政府理财的三大效益。
一、以结果最优化、效益最大化为本质特征的效益财政建设
为了提高政府理财的经济效益、政治和社会效益,湖北省财政部门从1993年起确立了以效益最大化为基本取向的工作思路,大力建设效益财政。所谓效益财政,是以结果最优化、效益最大化为导向,以最大程度地满足公共需求为根本目的,通过财政制度的不断完善和财政工作的规范化,有效配置政府和社会资源的一种新型财政运行机制。
在全省的效益财政建设中,我们结合我国在社会主义市场经济建设过程中的两个根本转变,抓住分税制财政体制改革和建立公共财政框架的历史机遇,把财政运行的基点定位在效益上,以结果最优化、效益最大化作为一切财政工作的基本取向,来筹集和运用财政资金,制定和实施财政政策,履行和维护财政职能,极大地促进了地方财政经济发展。通过效益财政建设,全省财政收入成功地实现了三大历史飞跃:1993年过100亿元、1996年过200亿元、1999年过300亿元。通过效益财政建设,全省财政部门实现了三大转变和突破:在财政运行机制上,初步实现了从速度规模型向质量效益型的转变,在理财思路与方法上取得了新突破;在财政工作目标上,初步实现了从单纯注重经济效益的提高向全面关注财政活动的经济效益、政治效益和社会效益的整体提升的转变,全省的财政实力取得了新突破;在财政改革和发展上,初步实现了从一般制度调整向从根本上进行制度创新的转变,全省的财政创新能力取得了新突破。我们的主要做法具体体现在四个方面:
(一)转变财政职能,完善财政体制,构建省与中央、省与市州财政分配的新关系。主要思路是在职能上科学界定,有进有退,突出重点:在体制上确保中央,壮大省级,巩固地方。按照这个思路采取了一系列卓有成效的财政政策和措施:一是逐步减少竞争性领域的财政投资,严格控制财政资金的投放。二是加大财政对基础设施、基础产业和高新技术产业的投入,提高公共服务水平,改善投资环境,拉动经济增长。三是强化财政监督管理职能,把财政监督贯穿于财政活动的全过程。四是实行分级财政,各级自求平衡。在省以下分税制财政体制的构建上,为了照顾市州县的利益,对市州既不上划税种,也不截留税收返还基数和增长比例分成,将中央两税增量返还和增值税的25%全部给了各地。为了从体制上促进各地财政经济的发展,1994年将老体制中的超收分成和递增包干上交比例统一降为5%递增上交;1995年取消亿元县财源建设递增5%结算上交;1996年取消各地两个5%递增上交,全部改为定额上交;1997年又将省参与分成的投资方向调节税等7个税种全部下放各地,等等。这些措施健全了省财政职能,完善了财政体制,初步形成了中央、省、市州财政分配关系的新格局,既保证了中央集中财力的需要,又壮大了全省财政实力。从1995年开始实现了当年财政收支平衡,略有结余,结束了连续6年的赤字历史,并连续几年实现了财政收支平衡。
(二)灵活运用财政政策,积极促进全省产业结构、区域经济结构和所有制结构的优化,培植新财源,开辟全省财政收入持续快速稳定增长的新途径。按照建设效益财政的要求,我们在财源建设思路上作了较大调整:一是省财政原则上不再支持具体项目,而是按照产业政策要求将财政支持的重点转移到为多种所有制企业创造公平竞争的环境和为各地区均衡发展提供条件。二是坚持中长期效益和短期效益相结合,以中长期效益为主,克服短期行为。三是坚持经济效益和社会效益、生态效益相结合,把社会效益和生态效益放到更为突出的位置上。四是落实中央和省有关农业的财政投入政策,大力支持农业基础设施、农业产业化、多种经营和乡镇企业发展。省财政每年安排3000多万元财政资金支持发展农村多种经营和乡镇企业,农村财源建设促进了农村产业结构的调整和农业经济的发展,增强了乡镇的财政实力。五是积极筹措资金,提供优惠政策,支持有市场、有效益并具有经济龙头效应、产品扩张效应的大中型国有企业、外贸企业的发展。全省以搞活国有大中型企业为重点,强化工业主体财源建设,通过多种措施使全省国有工业企业甩掉历史包袱,增加了企业自主财力。财政还积极搞好服务,支持以资本运营、股份制改造为主要形式的国有企业改革,盘活国有资产存量,推动了纺织、冶金、汽车和化工四大行业结构调整。六是增加对民营经济、旅游经济和高新技术产业的投入,培植新的经济增长点,开辟新的财源。
(三)有进有退,有保有压,探索地方公共财政支出的新模式。我们在效益财政建设中高度重视财政支出管理,按照建立公共财政框架的要求,从实际情况出发,在财政支出上保证重点,压缩一般,越位的退出,缺位的补上,通过实施效益财政使我省财政支出范围得到较大调整,财政支出结构不断优化,财政支出方式不断完善。一是财政逐步退出竞争性领域,重点加强支出管理,财政一般不直接参与企业的生产经营,财政投资更多的是强调其引导和吸附作用。二是实施零基预算,保农业、科技、教育等法定支出,保机关事业单位人员工资的兑现,保国家机器的正常运转。三是增加对公共设施、公益事业、基础产业的投入。主要措施是“预算打足,科学选项,监督到位,多方投资”,显著改善了我省的公共产品和公共服务的规模和质量。四是增加社会保障支出,加强社会保障财务管理。实施效益财政建设以来,全省在规范社保基金、救灾基金、离退休经费和公费医疗经费等各项社会保障财务管理,以及推进医疗保险制度改革、企业职工失业保险制度改革、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障制度改革等方面迈出了较大步伐,取得了成效。
(四)统筹财力,提高效率,加强监控,探索财政管理的新方法。效益财政建设从构建地方公共财政这一新的视角出发,立足于政府与市场两个方面,从财政运行的整个过程推进管理创新,各地涌现出了一批创新成果。在收入征管方面,探索并推广了“税款直达国库”方法,提高了财政收入“运作效益”。在财政支出上,积极推行零基预算、集中收付和政府采购制度,加强了支出的效益约束。在强化预算资金管理方面,认真探索并积极推行综合财政预算,在公检法、工商系统全面实行“收支两条线”,并对所有有收入的行政事业单位进行统一调控管理。目前,全省绝大多数的县市实行了综合财政预算。在国有资产管理方面,注重提高国有资产产权重组效益。对一般竞争性国有企业从政策上引导破产一批、改组一批、租赁一批、拍卖一批、合并一批企业,推进企业产权流动和重组;建立资产交易市场,推进国有资产产权转让;加强国有资本金的分析、评价和考核,在国有资产保值和增值上下功夫。此外,还改革了国有企业的财务会计监督办法,探索并推广了会计委派制度。在加强乡镇财政管理方面,积极探索和推行了“零户统管”,将各单位暂时闲置或分期支出的资金都集中于乡镇财政专户,为乡镇政府统筹管理、运用社会综合财力创造了有利条件。
二、新时期效益财政建设应以构建公共财政为目标、以制度创新为基本途径
(一)新时期效益财政建设要有新思路
一是效益财政建设要大力支持和服务于经济市场化。经济市场化是世界经济发展的方向,也是我国改革的目标。国民经济市场化的基本内涵是建成统一开放、竞争有序的市场体系,进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。这就要求新时期的效益财政建设要在正确界定政府与市场职能范围的基础上,转变财政职能,以充分发挥市场机制作用,并有效弥补市场失灵。结合我国实际,在新时期各地财政支持和服务于经济市场化的任务主要是为各类市场的发育和完善提供优良的环境和条件,特别是要制定和实施科学合理的财政政策支持发展资本、劳动力、科技等生产要素市场,完善生产要素价格形成机制;要支持流通体制的改革,帮助健全市场规则,加强市场管理,消除市场障碍。
二是效益财政建设要支持和服务于工业化。在农村工业化方面,财政要重点支持农业产业化经营、乡镇企业二次创业和小城镇建设,加强以水利、农村公路、电网、通讯为重点的农村基础设施建设投资,并在支持农村社会化服务体系,促进农村第三产业发展等方面进行制度创新。在城市工业化方面,财政要继续加强基础设施和基础工业建设的投资,大力支持传统产业优化升级和实现高新技术产业化;加快社会保障体系的建立,支持国企改革与发展,推动行业结构调整,促进钢铁、汽车、水电等支柱产业的发展;充分利用科教优势,支持技术改造与技术创新,促进现代通讯与信息、生物工程与现代医药等新兴产业的发展。
三是效益财政建设要支持和服务于城市化。新时期我国城市化的任务主要是提升大中城市功能并加快小城镇建设。新时期的地方财政制度创新要围绕这一任务来展开。大中城市是开展技术创新和教育创新,实施“科教兴国”的战略要地,应成为财政投资和财税政策倾斜的重点。地方财政应通过资金和政策的引导,加大大中城市人才、技术、项目和资金集成力度,使城市发展成为各地经济腾飞的重要推动力。在加快小城镇建设方面,地方财政要提供财力和政策支持,促进乡镇企业布局相对集中,以充分利用交通、通讯、城市公共设施、信息和市场等资源,通过小城镇建设来接收农村剩余劳动力的转移和减轻大中城市负担;逐步将大中城市传统工业转移到中小城市和小城镇,以增强城乡工业专业分工和技术合作,并为高新技术和新兴产业发展提供条件,从而促进各地城市的整体功能提高。
四是效益财政建设要支持和服务于可持续发展。重点是加大对大江大河的治理、贫困山区的开发、人力资本的投资和环境与生态的保护等方面的资金投入和政策倾斜。要将生态保护与开发同贫困山区扶贫脱困、农业产业化等结合起来,将城市建设与治理同以弘扬和宣传各地旅游文化结合起来,做到经济效益、政治效益、社会效益相统一,实现财政效益最大化。
(二)新时期效益财政建设要进一步推进财税改革,深化地方财政制度创新
1、深化财政改革,增强财政实力和财政创新能力。今后一个时期,尤其要深化以下几个方面的改革:一是进一步改革财政预算制度,在零基预算、综合预算基础上细化部门预算。实施部门预算的基础是零基预算和综合预算,支出预算一切从零开始,对政府各部门公共支出计划,按照新的一年社会经济发展变化,重新进行分析审核,区别轻重缓急,严格控制支出,可促使地方政府根据预算内外综合财力,对所有的资金进行统一的平衡、调度和管理,做到精打细算、管而有效、活而不乱。实行部门预算的目的是加强和规范财政管理,便于预算支出的审议批准、组织执行、监督检查,便于集中财力,统筹安排,提高财政资金使用效率。二是实行国库集中收付制。财政资金的使用,由各部门根据细化的预算自主决定,财政部门核准后由国库单一账户直接拨付给商品或劳务供应商,而不必经过支出单位转账结算。同时按照“三核一办”(编办核编、人事核标、财政核资、银行代办)的原则将公务员和教师的工资纳入财政统一发放的范围,由银行直接拨付到个人工资账户。国库集中收付制的实行,一方面有利于财政部门对资金加强统一调度和管理,使库款调度更加灵活,从根本上改变目前财政资金管理分散,各支出部门和机构多头开户、重复开户的混乱局面。另一方面,预算的编制、执行和监督相对分开,有利于财务监督,有利于强化预算约束和预算执行管理。三是全面推行政府采购制度,大力提高财政支出效益。目前,地方政府要在总结经验的基础上,健全机构,制定全省统一的政府采购法规,扩大采购范围,逐步将政府各部门的直接支出包括各类办公用品、设备、公共设施及政府所需的其他劳务,都按法律、法规规定的方式实行规范化的政府采购。四是完善转移支付制度,合理调节地区间的财力分配问题。从实际出发,实现中央对地方、地方对下一级行政单位转移支付资金公平、公正、公开分配和各地区公共服务的均等化。在目前中央财力与地方财力分配调整相对困难的情况下,可考虑实施较为灵活的横向转移支付制度,即以地区经济合作为纽带,鼓励投资、资源开发、转让技术和人力以及多种形式的经济合作,经济落后地区的地方政府应在税收、土地等方面制定更为务实、有效的政策,为繁荣地区发展创造条件。五是清费立税,建立地方公共财政分配新秩序。按照公共财政的要求,通过界定政府公共收入的范围来界定政府征税与收费的范围,对现有的行政事业性收费和政府性基金进行清理和甄别,坚决取缔一切不合理、不合法的收费;将大部分基金改为税收;将体现权利与义务对等关系的收费按市场经济原则转变为经营性收费;保留少量的符合国际惯例和国际条约的收费,以及政府对社会实施特定管理或提供特殊服务收取的规费,对重新核定的收费要进一步明确标准并实行规范化的财政管理。
2,支持经济发展,维护社会稳定。促进各地经济增长和社会稳定,是财政部门义不容辞的职责。目前应抓住加入WTO、西部大开发以及国家实施经济结构战略性调整的大好机遇,综合运用财政政策工具,支持经济结构调整,提高财政经济运行的质量和效益,促进社会稳定和进步。一是要充分运用财政手段支持经济发展。运用财政转移性支出手段,如针对某些社会群体的财政补贴和主要针对城镇职工的社会保障等手段以提高居民可支付能力和增加即期消费,扩大内需;增加支农投入,进一步稳定和加强农业的基础地位,引导农业和农村经济结构调整,支持发展科技农业、高效农业、生态农业、出口农业,运用财政贴息、财政参股等经济手段,以充分调动和吸纳社会资金参与基础设施、高新技术产业等方面的投入,发挥财政投资的吸附作用、引导作用,起到“四两拨千斤”的效果;加大财政科教投入力度,大力支持发展信息、生物工程、新能源、新材料和环保等产业,促进科研开发能力向产业优势、商品优势和经济优势领域转变。实施扶持性财政政策,支持参与西部大开发。二是要积极支持加快社会保障体系建设,增强财政保障社会稳定的能力。逐步将目前的“三条保障线”转化为失业保险和城市居民最低生活保障“两条保障线”,取消企业再就业服务中心,通过社会化的中介机构来促进下岗职工的再就业;建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度,真正实行社会统筹与个人账户相结合的积累模式;转变筹资模式,财政要通过调整支出结构增加社会保障预算,并在适当时候开征社会保障税,建立以社会保障税为主体的多元筹资体系。
3、进一步优化财政支出结构,逐步建立地方公共财政框架。地方财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来,突出财政的效率性与公共性特征,充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变、与国情和各地实情及财力水平相适应的原则。保证国家机器的正常运转,增加社会保障支出,加强基础设施建设,扶持社会公益事业发展,稳定增加农业投入,逐步退出竞争性投资领域。进一步规范财政资金供给范围,抓住地方机构改革的有利时机,清理财政供养人员,坚决控制行政经费不合理增长,尤其是人员经费过快增长的势头。在区分事业单位“公益性”和“经营性”的前提下,减拨经营性事业单位经费。探索财政支持经济发展新方式,为各类企业公平竞争创造良好的外部环境。加大对农业基础设施建设和生态环境保护的支持力度,促进农业结构和农村经济结构调整。
4,坚持依法行政、依法理财,规范财政管理。要加快立法步伐,将财政管理中有条件规范并且行之有效的管理办法及时用法律或规章的形式固定下来,使管理工作有章可循,同时对原有法规制度不断作出必要的修订完善,逐步建立比较完备的地方财政法规体系。要强化财政执法和监督工作,建立财政执法检查制度和财政执法责任制度,完善财政监督体系,真正做到执法必严,违法必究,努力提高依法理财的水平。
在效益财政建设中,我们深刻地体会到“三个代表”重要思想所包含的新思想和新观点对于解决财政工作中效益意识淡薄、理财观念落后、理财效益难于提高等问题有着指导作用。同时,我们也感受到,旨在提高“三大效益”的效益财政建设,是财政工作实践“三个代表”的重要体现形式。它可以促进我们把“三个代表”重要思想同地方财政的实际情况紧密结合起来,使之更好地指导、服务于现实的财政改革和财政工作。
相关推荐