时间:2020-04-25 作者:张人毅 (作者单位:安徽省芜湖市财政局)
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摘要:
一、预算编制改革的实践
2000年10月份,安徽省芜湖市财政局进行了内设机构的改革。机构改革后,财政部门按照发展社会主义市场经济和建立公共财政的总体要求,以构建公共财政框架为目标,重新界定预算管理职能,规范预算管理运行程序,强化预算监督,逐步建立与社会主义市场经济发展相适应的预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制,优化了政府财力资源配置,初步实现了预算分配的公开、高效和透明,使2001年预算编制实现了根本性转变。
(一)在预算编制的基本组织形式上,实现了由功能预算向部门预算与功能预算相结合的转变。改变了按收入类别和支出功能编制预算的传统做法,把部门作为预算编制的基本单位,预算从基层单位编起,层层汇总生成。预算批准后,财政部门直接将预算批复到部门,减少了财政与部门之间的中间环节,便于掌握部门预算的实底,增强了预算的合理性和透明度。从整体上分析资金的使用效益,使部门预算与功能预算协调统一。
(二)在预算编制的主体上,实现了由财政部门独立作业向财政部门与各职能部门紧密配合的转变。各职能部门对所属基层单位的情况比较熟悉,对本系统的决策规定、工作重心、项目的轻重缓急了解清楚。为充分...
一、预算编制改革的实践
2000年10月份,安徽省芜湖市财政局进行了内设机构的改革。机构改革后,财政部门按照发展社会主义市场经济和建立公共财政的总体要求,以构建公共财政框架为目标,重新界定预算管理职能,规范预算管理运行程序,强化预算监督,逐步建立与社会主义市场经济发展相适应的预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制,优化了政府财力资源配置,初步实现了预算分配的公开、高效和透明,使2001年预算编制实现了根本性转变。
(一)在预算编制的基本组织形式上,实现了由功能预算向部门预算与功能预算相结合的转变。改变了按收入类别和支出功能编制预算的传统做法,把部门作为预算编制的基本单位,预算从基层单位编起,层层汇总生成。预算批准后,财政部门直接将预算批复到部门,减少了财政与部门之间的中间环节,便于掌握部门预算的实底,增强了预算的合理性和透明度。从整体上分析资金的使用效益,使部门预算与功能预算协调统一。
(二)在预算编制的主体上,实现了由财政部门独立作业向财政部门与各职能部门紧密配合的转变。各职能部门对所属基层单位的情况比较熟悉,对本系统的决策规定、工作重心、项目的轻重缓急了解清楚。为充分发挥职能部门的作用,财政部门加强与各职能部门的沟通、协调,通过自上而下、自下而上、上下结合、逐级汇总的程序,及时将审核结果反馈到各部门征求意见,以便进一步修改、完善,争取了各个部门、单位的理解与配合。特别是专项资金的安排,在不突破总量的基础上,充分尊重职能部门意见,加强项目论证,避免了项目排序取舍的盲目性,减少了财政的决策风险和失误,缓解、消除财政与各部门的矛盾,最大限度地化解和减少改革阻力。
(三)在预算编制的技术方法上,实现了由基数法向彻底的零基预算的转变。部门的收入预算,根据经济发展状况,按收入种类逐项核定,对本部门组织的行政性收费和其他预算外收入,以及部门其他收入核定到具体项目。部门的支出预算,按资金用途的不同分类核定汇总生成。其中:人员经费,按市编办核准的编制数,以及国家规定的工资标准核定,并随国家政策的调整而调整。公用经费,根据各部门实际工作需要,结合财力可能,分类分档逐项核定。专项支出,实行项目管理办法。专项支出在优先安排人员经费和公用经费后,根据剩余财力情况,按轻重缓急对项目进行排序,对选中的项目进行审核,并测算支出概算。同时,对弹性较大或多部门联合办理的专项列入统建项集中掌握,增强政府调控能力。并着手建立项目库,推行项目备选制度,编制项目滚动预算。
(四)在预算编制的财力配置上,实现了由预算内外两张皮向综合财力有机结合的转变。传统的预算是内外分离的“双预算”体系,既编制预算内收支预算,又编制预算外收支计划。实现综合财力配置后,将部门全部收支活动都纳入预算管理,提高政府调控能力和政府性资金的使用效率。
二、深化预算编制改革的思考
在早编细编预算、推行部门预算的改革实践中,也遇到了一些新的问题,如综合财政预算的完整性问题,财政内部机构的职能定位问题,支出标准的定额确定问题,收入预算的编制方法问题,支出项目的灵活性问题,等等,需要在进一步深化改革过程中加以研究解决。
(一)建立完整的综合财政预算体系。从芜湖市财政运行状况分析,在一级概念的层次上,完整的综合财政预算体系应包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、基金预算和债务预算等几个部分。这就需要进一步改进复式预算,在细化收支科目、增强对应关系、强化预算约束方面进行必要的探索。
1、政府公共预算。反映政府以社会管理者身份取得收入和用于维持政府活动,保障社会安全和社会秩序,发展各项社会公益事业的预算。二级概念包括政府采购预算、转移支付预算等。其收支结余可以结转,或转入国有资产经营预算。
2、国有资产经营预算。反映政府以国有资产所有者身份取得的收入并用于经济建设和国有资产经营支出的预算。二级概念包括基本建设预算、国有企业亏损补贴预算等。
3、社会保障预算。反映社会保障收支及各项社会保障基金投资运营活动的特定收支计划。其结余资金,可按规定进行投融资活动,保证其完整和保值增值。
4、基金预算。反映各类专项基金收入和安排的相应支出。
5、债务预算。反映以政府信用的形式组织收入和相应安排的支出。通过设立债务预算,可以统一管理政府债务,解决政府债务借、用、还脱节问题。
上述方案将政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和基金预算,并相应建立债务预算,从而可以更全面地反映政府的活动范围和方向,反映财政资金的用途、性质和效益,进一步拓展理财领域,加强财政的宏观调控能力,强化资金管理,提高资金使用效益。
(二)完善预算管理运行机制。根据芜湖市财政部门内设机构设置情况,进一步明确各自职责,理顺预算管理各环节间的工作关系,形成高效率的预算管理工作环境,保证预算编制、执行、监督相分离的机制有效运行。
1、强化预算科预算编制职责。其主要职责为按综合财政预算编制原则、支出政策和开支标准,审核主管部门提出的下年度预算建议计划,汇总草拟预算;对影响预算编制的各相关因素进行调查摸底,掌握详细底数,及时提供有关情况;建立管理预算基础数据库和专项资金投放项目库;负责预算调整,办理县区指标结算;为各部门和社会有关方面提供有关预算定额、预算支出政策等咨询事宜。
2、明确国库科预算执行职责。其主要职责为管理预算内、外资金账户,办理预算内、外资金拨款,编制预算内、外总决算,负责国库集中收付工作。
3、规范各业务主管科职责。按照新的预算管理运行模式,财政部门内部各业务科不再编制预算,也不再办理日常拨款事务。其主要职责是加强对部门预算、决算进行审核,对部门、单位财务运行和收支预算执行情况实施动态监督和指导,适应项目资金管理的需要,加强项目确定前的考察论证,监督项目实施中资金的管理使用和配套到位情况,进行项目完成后的效益考核。
4、加强财政监督科监督职责。负责组织协调重大和专项财政监督检查活动,拟定财政监督检查办法和年度监督检查工作方案。在外部监督方面,进行法律、法令和制度的贯彻实施;开展本级财政收入的监督检查;开展对财政支持的重点项目、大额资金效益情况的监督检查。在内部监督方面,监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况,监督财政资金运行和管理过程中账目管理、指标下达、资金拨付、资金追加的程序是否符合规定,监督机关财务收支管理情况。
(三)坚持科学的支出定额编制原则。要使编制出的标准定额科学合理,必须坚持如下基本原则:
1、公平性原则。凡财政供给范围内的各个部门单位,其行使公共职能所必需的支出标准应该是一致的。
2、差别性原则。在保证各部门单位的基本支出需要一致的基础上,根据国家政策导向,对于重点发展的部门行业,政策上应该予以支持。
3、科学性原则。要根据经济发展水平、财力状况,运用经济分析技术、数学模型等科学手段,研究制定出一套完整的、切合实际支出标准的测算方法,这个方法一经公布要有相对的稳定性。
4、动态性原则。支出标准的稳定性,应该是动态的稳定。根据社会经济的发展状况、财政收入水平、国家政策导向、物价涨幅等,适时调整测算公式中的某些基础数据,这样制定出的标准才能与实际结合得更紧密,更好地指导实际工作。
5、公开性原则。本着公开、公正、透明的原则,公开支出数量和支出标准,让公众明白财政资金的去向和使用效益,接受群众监督。
(四)推行科学的收入预算编制方法。采用“标准收入预算法”编制收入预算。一定量的税基或GDP能够提供一定量的财政收入,彼此间有一个相对固定的比例,以这个比例作为测算收入的参照“标准”。“标准收入预算法”即以这些“标准”做参照来测算收入,制定收入预算。收入预算要按收入种类逐项核定,对部门组织的行政性收费和其他预算外收入,以及部门其他收入要核定到部门、到项目。同时还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素的影响,科学合理确定收入预算。在编制过程中要加大调研力度,加强部门沟通,扩大信息来源,掌握一手资料,提高收入预算编制的准确性。
(五)增设预算安全防线。为有效地防范财政风险,应对各种突发事件,保证年度预算的顺利实施,在大力培植财源、改革支出、加强管理的同时,在预算编制过程中也应切实有所体现。建议设置三道防线,第一道防线是按《预算法》规定的上限留足预备费。第二道防线是增设预算周转金,主要用于平衡年度间资金波动。第三道防线,是按年度可用财力95%安排支出,留下5%机动,机动财力动支按法定程序报批。
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