摘要:
国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想,亦即制定政府财政收支计划的方针。目前,影响较大并为世界大多数国家所接受的预算原则主要有公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性等五条。我国政府在制定财政收支计划时基本遵循了这些原则,但在实际操作中,其中的公开性、可靠性、完整性及年度性原则还未能得以完全体现。
一、关于公开性原则的实践问题
国家预算反映政府的活动范围、方向和政策,与全体公民的切身利益息息相关。所以,国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众,并置于民众的监督之下,此为公开性原则的体现。
从我国的情况看,这一原则的体现在政府预算活动中是比较薄弱的。长期以来,由于预算编制缺乏科学性和规范性,使得预算编制比较粗糙,不能将预算指标具体细化到部门和支出单位,使人大对预算的监督流于形式。为使预算更加科学、合理、透明、公正和具有可操作性,应全面实行部门预算,将一个部门的所有经费支出编制成一本预算,将预算支出按部门和项目进行分配。预算要具体到部门及其下属单位的具体项目,以便更加规范和详细地确定部门的支出活动,清晰地反映预算支出在各部门的分布。这样,将有利于预...
国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想,亦即制定政府财政收支计划的方针。目前,影响较大并为世界大多数国家所接受的预算原则主要有公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性等五条。我国政府在制定财政收支计划时基本遵循了这些原则,但在实际操作中,其中的公开性、可靠性、完整性及年度性原则还未能得以完全体现。
一、关于公开性原则的实践问题
国家预算反映政府的活动范围、方向和政策,与全体公民的切身利益息息相关。所以,国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众,并置于民众的监督之下,此为公开性原则的体现。
从我国的情况看,这一原则的体现在政府预算活动中是比较薄弱的。长期以来,由于预算编制缺乏科学性和规范性,使得预算编制比较粗糙,不能将预算指标具体细化到部门和支出单位,使人大对预算的监督流于形式。为使预算更加科学、合理、透明、公正和具有可操作性,应全面实行部门预算,将一个部门的所有经费支出编制成一本预算,将预算支出按部门和项目进行分配。预算要具体到部门及其下属单位的具体项目,以便更加规范和详细地确定部门的支出活动,清晰地反映预算支出在各部门的分布。这样,将有利于预算编制的科学化、制度化和规范化,提高预算的透明度,为全方位的预算监督创造必要的条件,从而使我国的预算成为名符其实的公开预算。
二、关于可靠性原则的实践问题
国家预算的可靠性,是指每一收支项目的数字指标,必须运用科学的计算方法,依据充分,资料翔实,不得假定、估算,更不能任意编造。预算的可靠性原则应在政府预算体系中预算编制这一环节体现出来。预算的编制过程也是政府进行财政决策的过程,通过预算的编制可以反映出一国政府年度财政收支的规模及来源和去向,可以看出政府一定时期所要致力的主要工作及向社会公众展示政府的公共政策和对公共资源的配置情况。预算编制是否可靠,将极大地影响到财政政策工具的调节作用,影响财政职能的发挥。
长期以来,我国预算编制方法基本上采用“基数法”。年年是基数加增长,各部门经费多少,不是取决于事业的发展,而是取决于原来的基数,编制出的预算往往不能考虑变化了的情况,预算安排严重脱离实际。解决的办法是实行“零基预算”。在编制预算时,一切从零开始,对原有的各项开支进行重新核定,部门和单位必须重新审核每项工作计划,测算不同项目所需的资金。该方法的优点表现在:一是可以打破现有的预算格局,按照可以动用的财力资源数额,通过资金在机构内的合理转移,达到有效地保证重点项目资金供应的目的和预算资金的合理使用;二是以成本效益的观念来衡量工作成果,促使各部门根据预算精打细算,量力而行,提高资金使用效果;三是可以改变我国目前因预算编制的基数法而造成的支出呈刚性增长且效益不高的状况。
三、关于完整性原则的实践问题
完整性原则即指该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中,不得打埋伏,造假账,预算外另列预算。预算的完整性要求政府的预算应包括政府的全部预算收支项目,完整的反映以政府为主的全部财政收支活动,而不允许在预算规定范围之外,有任何以政府为主体的资金收支活动。
长期以来,我国在财政分配中把财政性资金分为预算内和预算外,财政分配实际上还是只对预算内资金进行分配,没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则,又削弱了财政的宏观调控能力。另外,我国预算不完整性还表现在现行的复式预算制度上。现行的复式预算只是在原有的财政收支格局上简单地根据收支性质将单一预算粗糙地划分为经常性预算和建设性预算,但是在国家一般预算之外,仍存在着名目繁多、数额巨大的政府性基金、收费,而大部分基金和收费属于财政性资金,如社会保障基金等,使国家预算失去了应有的完整性,缩小了预算管理范围,制约了财政职能作用的充分发挥。
按照建立社会主义市场经济体制的要求,为了全面准确反映政府职能的范围和方向,充分体现预算的完整性原则,加强国家财政的宏观调控能力,必须对现行预算体制进行改革。首先,应将预算外资金纳入预算内,使两块资金有机结合,建立统一的政府预算管理体系,这样可以充分地反映以政府为主体的资金收支活动的全貌,可以为实现政府决策的科学化提供完整的资料,有利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量,完善财政的分配、调节与监督职能。其次,进一步改进和完善现行预算制度,建立由政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算组成的新型复式预算,真正实现政府预算的完整。其中,政府公共预算应是反映政府以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业支出的预算。国有资产经营预算应是国家以国有资产和国有资源所有者身份取得的收入和国家用于经济建设以及国有资产经营方面支出的预算。社会保障基金预算应是国家以行政手段筹集并管理的社会保障收入和安排用于社会保障方面支出的预算。
四、关于年度性原则的实践问题
所谓预算的年度性原则,是指政府必须按照法定预算年度编制国家预算,编制国家预算既要反映该年的财政收支活动,同时又不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。我国的预算年度一直采用的是历年制。由于我国的预算年度从元月1日开始,而中央与地方预算草案要等到3月份及以后举行的各级人代会审批才能作为法律文件生效。这就意味着,在我国预算年度的第一季度,政府预算对实际预算收支的指导作用是缺位的,也即意味着此间各级预算的执行没有法律依据。针对该问题,解决的对策是将预算年度由目前的历年制改为跨年制。这样可以避免目前我国由于预算年度与权力机构审批预算时间不一致而出现的“约束真空”,进而制止随意支出的行为,同时增强预算作为法律性文件的权威性和刚性。