2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。十年来，我国国有资本授权经营体制发生了历史性变革。其核心举措是通过改组、组建国有资本投资、运营公司（以下简称国有资本投资运营公司），建立与此相适应的、多层次的授权放权机制，调整政府、出资人代表以及国有企业之间的关系，促进国有资本监管体制和国有企业公司治理机制系统性重塑。党的二十大报告进一步要求深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大。本文在总结进入新时代十年来国有资本授权经营体制改革成效的基础上，提出了当前深化国有资本授权经营体制改革应采取的主要策略。

进入新时代十年来，围绕“以管资本为主”这一主线，以国有资本投资运营公司为关键抓手，通过组建并明确国有资本投资运营公司功能、规范国有资本投资运营公司治理结构、打造各具特色的国有资本投资运营公司运营模式、建立依“层”依“类”授权放权新机制等，实现了国有资本授权经营体制改革的历史性变革。

（一）组建并明确了国有资本投资运营公司功能

2015年10月，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号）明确提出要组建一批市场化的国有资本投资运营主体，即国有资本投资公司和国有资本运营公司。主要通过两种方式设立：一是通过划拨现有商业类国有企业的国有股权以及国有资本经营预算注资组建；二是选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。目前，5家中央企业正式转为国有资本投资公司、12家继续深化试点，2家中央企业由国有资本运营试点转入持续深化改革阶段，地方也组建了一大批试点国有资本投资运营公司。

关于国有资本投资运营公司的功能定位，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发[2018]23号，以下简称《实施意见》）明确，国有资本投资公司主要以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，而国有资本运营公司主要通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展。成立国有资本投资运营公司的实践意义在于隔离了政府或者政府履行出资人职责机构与实体经营企业之间的直接链接，有利于建立起市场化、法治化和专业化的国有资本监管体制，达到减少政府直接干预国有企业生产经营活动、提升国有企业经营活力的目的。

（二）规范了国有资本投资运营公司治理结构

关于国有资本投资运营公司的治理结构，根据《实施意见》要求，按照“双向进入、交叉任职”的原则，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、经理层，将企业党组织内嵌于国有资本投资运营公司的公司治理结构之中。考虑到国有资本投资运营公司基本都是国有独资或者全资子公司，国有资本投资运营公司未设股东会，由国有资产监管机构或者其他政府部门行使股东会职权，通过党组织、董事会、经理层搭建公司治理框架。董事会作为国有资本投资运营公司决策机构，在出资人授权下行使部分出资人职责。国有资本投资运营公司的执行董事、外部董事制度日趋规范，实现了外部董事占多数的合理结构，而公司高管则多实施市场化方式选聘或者按市场化方式管理。

（三）打造了各具特色的国有资本投资运营公司运营模式

尽管中央和地方政府对国有资本投资运营公司的功能定位和运作原则有了基本的规范和要求，但并未限制在这些基本原则下进行具体运作模式的创新。在中央层面，形成了国有资本投资运营公司的不同运营模式。如中国诚通控股集团有限公司作为试点的国有资本运营公司，已经形成了投融资、资产经营、资本运营及持股管理四大资本运营功能板块，构建了精干总部+专业平台+持股企业三层架构，打造了资本运营+实业经营的混合式运营模式；中国国新控股有限责任公司作为国务院国资委推进中央企业股份制改革和布局结构调整的重要平台，实施资本+人才+技术轻资产运营模式，并根据下属公司具体情况制定差异化的管控模式；中国投资有限责任公司作为一家投资控股公司，在市场竞争中逐步形成了股权投资、股权管理、股权经营和资产经营与资本经营相结合的运作模式。在地方层面，形成了“上海模式”“重庆模式”“山东模式”三种典型模式。“上海模式”是在分类管理的基础上，积极推进竞争类企业整体上市，并划转整体上市企业部分股权由平台企业运作，进行价值管理，以提高国企资产证券化水平；“重庆模式”是按照行业类别将现有国企的股权分别划入国有资本投资运营公司，其目标是将绝大多数企业国有资产集中到支柱产业、创新行业；“山东模式”是将现有的大部分国有企业改组或改建为国有资本投资运营公司，对不能改组为国有资本投资运营公司的国有企业则划入国有资本投资运营公司进行整合。

（四）建立健全了依“层”授权放权新机制

从国有资本投资运营公司内部的依层级授权看，国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司履行出资人职责，并授权国有资本投资运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，国有资本投资运营公司所出资企业则依法独立自主开展经营活动。国有资本投资运营公司依法自主开展国有资本运作，对所出资企业依法行使股东权利，有利于激发实体企业的经营活力。

从中央和地方两个层级授权看，中央和地方在企业行业属性及其功能定位、企业规模等方面都有较大差别，在授权放权的内容上也有所不同。《关于印发<国务院国资委授权放权清单（2019年版）>的通知》（以下简称《通知》）要求各中央企业结合实际贯彻落实，各地国资委结合实际推进本地区国有资本授权经营体制改革。《通知》制定了出资人代表机构监管权力责任清单并进一步明晰授权放权事项，包括适用于各中央企业的授权放权事项21项、适用于各类综合改革试点企业的授权放权事项4项、适用于国有资本投资运营公司试点企业的授权放权事项6项、适用于少数特定企业的授权放权事项4项。地方政府及国资监管机构依据《通知》精神，基于当地国企的功能属性和规模等，陆续发布了国有资本授权清单，进而使国有资本授权经营体制改革逐渐规范并定型。

（五）建立了依“类”授权放权新机制

以公司类别开展授权是新时代国企改革的重要组成部分。从授权视角看，分类授权主要有两大类：一是由政府特设机构——履行出资人职责的国有资产监督管理委员会授权国有资本投资运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责；二是国务院或者地方政府授权国有资本管理公司直接由其履行出资人职责。前者较为普遍，可称之为间接授权模式，后者则较少见，可称其为直接授权模式。中国投资有限责任公司和中国中信集团有限公司为直接授权模式，因授权充分而更有运作效率，当然也需要建立起能够保证有效运行的现代公司治理机制、具有相当的资本（资产）规模和高水平的运作能力，同时还要具有区别于通过国资监管机构授权和监管的新监管制度作保证，以避免因公司治理失效导致内部人控制问题。

间接授权模式也带来了国资监管机构与国有资本投资运营公司控制权的重新配置。国务院国资委、财政部及其他部门、机构根据国务院委托作为授权主体，依法科学界定职责定位，根据国有资本投资运营公司的不同特点，有针对性地开展了授权放权。对于国有资本投资运营公司，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面，有侧重、分先后地向符合条件的企业赋予了更多自主权。对于未纳入国有资本投资运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业，也逐步落实了企业的经营自主权和董事会职权。对公司制改制、董事会建设较为规范的其他商业类企业和公益类企业，给予了董事会依法行使重大决策、选人用人和薪酬分配的权利。

国有资本授权经营体制在某种程度上是国资监管体制的核心机制，实现国有资本授权经营体制转型不可能一蹴而就，需要在实践中不断完善。

（一）因企制宜，有序有度授权放权

授权放权是国有资本授权经营体制改革的核心内容。在总结前期授权经营体制改革，尤其是国有资本投资运营公司组建和试点经验的基础上，需综合考虑国有资本投资运营公司的功能定位、治理结构、内部管理水平等因素有序有度授权放权。当前，应根据国有资本投资运营公司的发展定位和工作实际，在战略规划、业务管理、工资总额、选人用人、股权激励、产权管理、重大财务事项等方面赋予更充分的自主权。

国有资本投资运营公司在得到国资监管机构更多授权之后，同样应依法依规对其出资企业有序有度开展授权放权。国有资本投资运营公司只能以“股东”身份对其所出资控股、参股企业的经营决策和营运管理加以影响，应支持出资企业董事会依法依规履职行权，维护出资企业自主经营权，通过派出董事、监事等表达出资人意志，避免依其“国字”身份超越“股东”权限对控股或者参股混合所有制企业进行不恰当干预。国有资本投资运营公司所控股、参股企业是上市公司的，除遵守公司法之外，还必须遵守上市公司相关法律法规和制度。

（二）强化权变意识，增强授权放权精准度

国有资本授权经营体制改革的关键是要根据国有资本运营的制度环境和自身改革进程而不断增强授权放权精准度。

一是优化授权放权清单治理模式。以“清单”作为授权放权技术手段是国有资本授权经营体制运行的重要特点，有利于形成边界清晰、分工合理、权责一致的职能体系，应在实践中不断完善。国资监管机构要实时甄别国有资本和国有企业的运行态势、关键环节状态和所存问题，不断完善授权放权清单体系，实时更新清单内容。依托互联网大数据技术，定期评估授权放权的执行情况和实施效果，持续提升“清单式治理”质效。

二是优化分层分类授权清单内容。授权清单既要考虑出资企业的共性，又要兼顾企业的层级和类别，通过对企业多维度、多线条的指标划分，形成较为完善的分层分类授权清单标准。按照所授权放权内容可将其分为通用性授权和个性化授权两个部分。其中，通用性授权内容是在已形成的分类授权基础上，对各出资企业采用的共性授权清单，有利于增强授权放权内容的可比性，便于增强接受授权企业的预期和监管机构的后续综合性质效评估。而个性化授权内容有利于增强授权放权的针对性，便于企业遵循。通过通用性授权与个性化授权的有机结合，形成“一企一策”授权放权新模式。

三是优化备案体系和公示公信制度。“清单式治理”有着丰富的机制和制度含义，要使其发挥好治理作用需要打通“事前——事中——事后”国资监管整个链条。因此，除了要动态优化其内容之外，还应建立健全备案体系和公示公信制度。要遵守公司法、企业国有资产法等法律法规，不断优化备案体系和公示公信制度、完善国有资产监管和国有企业信息公开制度，依法依规及时、准确披露授权清单内容和实施举措，主动接受社会监督。

（三）坚持“放”与“管”平衡，不断提升国有资本授权经营机制质效

“监管有节、放权有度”是国有资本监管体制改革的理想状态，强监管、严监管仍不可或缺。国有资本授权经营机制改革的切入点，首先是加大国资监管机构的授权放权程度，进一步强化国有企业的市场主体地位，以激发国有企业的经营活力。但与此同时，还必须认识到国有资本运营有其特有的产权委托代理关系链条，委托人和受托人之间信息不对称以及由此派生的利益冲突和逆向选择等代理问题会长期存在，国有资本经营者个人腐败也难以消除。因此，国有资本授权经营体制绝不能将监督管理权无原则地弱化虚化，而是要进一步改进“强监管”和“严监管”的内容与方式方法，要动态调适国资监管机构的角色和具体职能。在国有资本授权放权过程中除了要建立健全必要的容错纠错机制，更应建设好与新的国有资本授权经营体制相适应的国有资本监督管理体系。

（四）聚焦监管重点，提高监管效能

“强监管”“严监管”应在坚持和加强党的全面领导的前提下，着力做好以下几方面的工作：

一是要管好国有资本的投向布局和结构调整。要依据国家产业发展战略和国家安全战略、国有企业功能分类，制定好重点行业、关键领域和核心企业的注资投资规划，建立国有资本投资负面清单，坚定不移地推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

二是要管控好国有资本经营决策和运营风险。围绕国有资本保值增值，建好全链条的国有资本经营风险防范体系，健全国有资本经营决策和经营管理问责机制，贯彻好资本投到哪里、监督就跟到哪里的监管原则，尤其要建强混合所有制企业投资、海外投资及其运营的监督防线。

三是完善国有资本分类核算、分类考核机制。分类核算和分类考核是国有企业分类改革的重要组成部分。随着国资国企分类改革的深化，应依据国有资本和国有企业的功能界定与分类，分别设置公益类、商业一类、商业二类更具针对性和多元化的分类考核核算和分类考核指标体系，甚至对这三类企业进行“再分类”，针对不同性质、不同类型的国有企业赋予有区别的国有资本经营管理责任。

四是整合各类监督力量，形成监督合力。对国有资本投资和运营的监督包括国资监管机构（国有资本出资人代表）、国家审计、纪检监察、社会审计、社会公众和媒体舆论等多种监督力量，应进一步明确各种监督的职责和监督重点，整合各种监督力量，发挥好监督的整体效能。