提升政府投资基金效能促有效投资的思考

吉林省政府投资基金管理有限公司 郑策

长春财经学院  全颖

2022年一系列的积极政策都强调“有效投资”，即提高投资效率、把钱花在刀刃上。然而目前受一系列因素影响，使得政府投资工作始终面临着挑战。

一是人口老龄化对政府投资形成挤占效应。1月17日，公布的我国人口数据显示，2021年末全国人口141260万人，其中60岁及以上人口26736万人，占全国人口的18.9%，65岁及以上人口20056万人，占全国人口的14.2%。按照这一比例，2021年我国已经进入了中度老龄化社会。人口老龄化会对国家财政结构产生深远影响，在收入层面，经济增速有望放缓，税基缩减，导致财政收入减少。在支出层面，养老金支出、医疗卫生服务等不断增加，加大财政支出压力，扩大了政府支出和政府公共投资的挤占效应。2020年，全国社保支出达到7.88万亿元，比2019年增长5.5%，未来老龄化还将给我国财政支出形成持续压力。

二是政府再融资债券限制政府投资资金来源。从历史经验上看，政府投资虽是政府主导，但直接来源于预算安排的资金有限，主要依靠城投平台的债务融资。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，政府投资项目则通过地方政府专项债、PPP等模式推进。政府债务规模不断扩大给政府投资带来较大压力，截至2021年12月末，全国地方政府债务余额30.47万亿元，比2020年末增长18.75%。2021年全国政府债务付息支出首次突破1万亿元大关，达到1.0456万亿元，同比增长6.6%，债务负担不可小觑。从2021年地方政府债券发行类别看，全年合计发行债券7.49万亿元，其中再融资债券3.12万亿元，占比达到41.66%。具体到与政府投资息息相关的专项债券看，全年发行专项债4.92万亿元，其中再融资债券1.34万亿元，占比达到27.24%，而这一比例在2020年仅为14.95%。再融资专项债占比的增加在一定程度上减弱了专项债有效投资力度。

2020年，财政部印发《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》，全面梳理现有的政府投资基金，将运作不规范、不符合监管要求的按照相关规定退出清算。同时，地方政府面临稳增长、产业转型升级、防范债务风险等多重压力，政府投资基金作为扩大有效投资的抓手，在基建投资、产业升级、招商引资等方面表现出色，较好地吸引社会资本参与当地经济社会发展。

一是政府投资基金成为创新财政资金支持经济发展的重要工具。设立政府投资基金，改财政拨款为投资，发挥杠杆作用，撬动引导社会资本投向经济社会发展重点领域和薄弱环节，是一种创新的财政资金支持方式。第一，提高财政资金使用效率。以投资形式进行市场化运作，既有效破解了项目融资难题，又实现了国有资本的保值增值。第二，投资决策更符合市场规律。由专业的基金管理团队对基金实施市场化运作，实现了财政资金集中高效支持地方经济建设。第三，增强政府投资可持续发展的能力。政府投资基金通过择机退出实现财政资金保值增值，项目退出后资金回到基金滚动利用，进一步提高财政资金的使用效率，扩大有效投资，是传统政府投资方式的新补充，具有积极意义。

二是政府投资基金以地方政府发起为主，将探索地区制度创新与规范有序发展有机结合。各地政府推动政府投资基金创新投融资模式过程中，在遵从国家层面的制度框架下，结合本地实际情况，出台涉及本级政府投资基金的规章制度。据不完全统计，30个省级（自治区）政府均出台了相关制度，部分规章制度和相关政策随中央政策变化进行调整。当前，政府投资基金已经成为各级地方政府深化财税体制改革的重要抓手、扩大有效投资的重要融资渠道。从基金数量看，地市级政府投资基金占比最高，截至2021年末，市级政府引导基金数量为783只，占整体数量比重为54.49%，自身规模为10678亿元，占整体规模比重为3.33%，均为最高。国家级政府投资基金数量占整体数量比重最低，仅为1.60%，但自身规模占整体规模比重达8.29%，单只基金平均规模最大。整体来看，我国政府投资基金已逐步进入“精耕细作”阶段，各级政府进一步统筹规划，积极整合存量基金，提升财政资金使用效率，构建全方位多层次的政府投资基金体系，助力地方经济发展。

三是政府投资基金聚焦四领域。财政部印发的《政府投资基金暂行管理办法》，明确一般在创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域等四个领域设立投资基金。其中创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展可以统一归纳为产业投资领域，是按照投资标的所处不同生命周期进行的细分。因此，政府投资基金又可分为产业类政府投资基金和基础设施类政府投资基金。 目前，政府投资基金仍以产业类政府投资基金为主，根据私募通数据整理可以看出，截至2021年一季度，政府投资基金共1877只，产业类政府投资基金数量1682只，占总数89.61%，目标规模和已到位规模分别为8.79万亿元和4.46万亿元。基础设施类政府投资基金195只（以PPP基金为主），占总数10.39%。虽然总体数量偏少，但目标规模和已到位规模分别为2.79万亿元和1.24万亿元，基金单体规模较大，对推动重大重点项目落地起到积极作用。

（一）扩增基础设施类政府投资基金。目前，政府投资基金结构为产业类政府投资基金独大，基础设施类政府投资基金的数量和规模都偏小。产业类政府投资基金在吸引社会资本、促进产业升级转型、支持实体经济发展等方面都作出了卓越的贡献，在经济属性方面强于基础设施类基金。但基础设施类基金具有独特的公共性，其所投资的基础设施领域平均收益较低，社会资本参与热情不高。通过政府投资基金发挥的引导、规范、增信等作用，能够较好地吸引社会资本投入基础设施领域，保障重点重大项目落地实施，切实做到扩大有效投资。近年来，新设立的政府投资基金仍以产业类政府投资基金为主，为精准有效可持续地扩大投资，做大基础设施类政府投资基金规模，充分发挥其“四两拨千斤”的资金撬动作用。

（二）扩大投资范围，提高资金使用效率。目前，现存的基础设施类政府投资基金以PPP基金为主，而部分省份的PPP基金在其管理办法中明确基金的投资范围仅限于PPP项目。在一定程度上限制了对非PPP基金设施项目投资，降低了政府投资基金的使用效率。建议各地在对政府投资基金使用情况进行充分调研的基础上，修订完善现有的管理办法或制度规则，适当地将PPP基金投资范围从PPP项目拓展到基础设施项目和公共服务项目，同时兼顾各级政府重点推动的重大基础设施建设项目。