规范财税优惠政策  助力全国统一大市场建设

福建省财政厅  林少铎

福建农林大学  林伟明

（一）出台专门法律法规和规范性文件，开展规范和清理专项行动。改革开放后，国务院最早于1987年发布《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》，开启了地方财税优惠政策规范整顿行动。此后每隔二至五年就有一部针对地方财税优惠政策清理的规范性文件出台，并据此开展整顿和清理行动。为落实党的十八届三中全会关于“加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，清理规范税收优惠政策”的精神，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），随后各地区、各有关部门开展专项清理行动，范围包括政策文件以及与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要、“一事一议”形式的请示、报告和批复等，还包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴、以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等财政支出优惠政策。《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》（国市监反垄断〔2019〕245号）出台后，各地区全面开展“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”专项行动。这些清理行动是全方面覆盖的地毯式清理，广度和深度大大超越以往，成效非常显著，如2020年江苏省排查政策措施61591份、广东省50415份，督促地方废止和修正部分财税优惠政策，起到震慑警示作用。

（二）以落实公平竞争审查制度为契机，推进财税政策审查与清理。公平竞争审查制度为地方财税优惠政策清理提供了新动能、新方法、新工具。各地区、各部门根据2017年制订、2021年修订的《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》），对财税政策开展公平竞争审查，探索出一些经验做法。一是高位部署、统筹推进。如福建将“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”等相关内容纳入依法治省、优化营商环境等重要事项中进行部署强调。二是明确审查范围。将代起草的地方性法规、政府规章草案、厅机关制定的规范性文件等六大类文件措施纳入审查范围，涉及税费优惠、财政补贴、政府采购、政府购买服务等领域。三是增量审查与存量清理“两手抓”。按照“谁制定、谁审查”原则，实施“起草处室自审+法规处复核”工作流程，做好新出台政策措施的公平竞争审查工作，同时依法废止、修改存在排除和限制竞争的存量政策。四是专业机构与法治力量“双向支撑”。通过建立公平竞争审查专家论证制度、委托第三方机构参与存量政策清理、聘请资深法律顾问参与审查、从法院系统临时借调人员等多管齐下的措施，着力打造公平竞争审查工作的“尖兵”和“利刃”。五是内部考评与外部监督“双向促进”。将公平竞争审查制度落实情况作为对设区市人民政府质量工作考核的重要内容，或纳入设区市政府依法行政考核指标，或将公平竞争审查工作质量纳入厅机关内部控制考评指标体系，使该项工作的落实有了“硬指标”和“硬抓手”。财税政策的公平竞争审查工作取得显著成效。

（三）推动财税领域反垄断监督执法，对政策制定机关形成外部震慑。强化地方政府滥用行政权力限制和排除竞争的行政垄断行为监督执法，清理各种不当财税优惠政策和做法引致的市场分割，是建设统一大市场的主要工作内容。2017年以来尤其是2020年中央经济工作会议提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”后，国家市场监督管理总局和各省市场监督管理局大力开展含行政垄断在内的反垄断执法，其中包含滥用财税优惠政策干预市场的案件，如2021年福建省通报5起滥用行政权力排除和限制竞争行为，涉及指定交易、财政补贴、政府采购和购买服务。

（一）优化地方政府考核机制，构建良性财政竞争秩序。将地方政府的经济发展功能完全改造为纯公共服务功能的时机尚未成熟。政府应落实《党政领导干部考核工作条例》，优化地方政府官员政绩的目标函数结构，切实改革唯GDP增速的考核晋升机制，转变为涵盖经济发展效益和质量、生态环境、科技创新、民生水平等指标的全方位政绩考核体系，尝试消弭地方保护主义的动机，构建良性的、促进公平竞争的财政竞争秩序。

（二）深化财税体制改革，促进事权财权合理匹配。探索降低间接税比重，完善税收征管机制，推进消费税征收环节后移改革，弱化税收与生产端的关联，降低地方政府干预本地经济的利益动机。深化分税制改革，中央政府适度上收事权和支出责任，着力解决地方政府事权与支出责任不对称的问题，同时完善转移支付体系，提高一般性转移支付比重和财政转移支付效率，降低地方政府因财政收入压力而干预市场以争夺财政资金和税收收入的意图。落实《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，探索构建横向财政协调机制和区际利益补偿机制，努力实现地区间基本公共服务均等化，抑制地方政府间的无序税收竞争，提升地区间的市场开放程度。

（三）完善公平竞争审查范围，扩大财税政策审查广度。一是拓展公平竞争审查的对象范围，即除中央立法机关外，各级行政机关、地方各级权力机关所制定的财税政策均纳入审查范围。二是采用选择性标准作为公平竞争审查标准。其实“特定经营者”概念已内含选择性标准，而专项行动中“清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种做法”即为选择性标准的实践。建议修订国发〔2016〕34号文，突出选择性标准在财税优惠政策公平竞争审查中的核心地位。可借鉴欧盟的经验，从权力来源、决策程序、后果承担三个层面为公平竞争审查制度构建区域选择性标准，构建以影响为基础的财税优惠措施实质选择性标准作为公平竞争审查的标准。三是重视对税收征管政策和财政补贴个案的公平竞争审查，如对特定企业提供税收预约定价协议和税收事先裁定、政府高额补贴对冲特定企业反垄断巨额罚款等。四是建立科学合理的豁免性审查机制。国家市场监管总局、国家税务总局、财政部等部门应针对例外规定，沟通讨论出台公平竞争审查豁免程序的指南，实现豁免条件的具体化、豁免情形的类型化、豁免理由的规范化，同时出台有关地方财税优惠政策正面清单，确保豁免机制不被滥用。

（四）健全审查工作机制，强化财税政策审查效力。在各级政府及部门、单位开展“加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定、政策和措施”相关文件解读、会议精神和典型案例的学习与宣导，争取地方政府领导重视，提高财税政策公平竞争审查的权威性。提升公平竞争审查主体的行政层级，如探索异地审查或借鉴最高人民法院“飞跃上诉”的做法，由上级机关进行财税政策的飞跃审查，破除部门利益的藩篱，进一步提升审查的独立性。建立独立于政策制定机关的公平竞争外部审查机制。地方税务机构、财政部门、司法机关与市场监管机构建立专项联席工作机制，同时积极引入高校、专业机构、行业协会等第三方主体参与，共同审慎审查和清理财税优惠政策，也可借鉴深圳经验，探索运行独立的公平竞争审查机构。

（五）强化外部监督机制，提升监督执法震慑力度。以《反垄断法》修正为契机，将行政垄断行为及其实施主体纳入反垄断法的直接管辖下，在法律框架内规范地方政府滥用财税优惠等产业政策的行为，强化反垄断和反不正当竞争监督执法机构的执法依据。可借鉴巡视制度，构建“执法专项行动+常态化执法巡查”机制，开展对某些财税优惠政策干预统一大市场建设的巡视与监督执法。可引入“飞跃上诉”的做法，避免监督执法机构在调查本地政府和同级行政机关的违法违规行为时遭遇久拖不决或烂尾的情况。建立信息公开机制，加强社会舆论监督，鼓励案源线索举报，建立奖励保护机制。