创新财政支持政策 

实施种业“揭榜挂帅”

江苏省财政厅 纪晟

国以农为本，农以种为先。习近平总书记强调：“农业现代化，种子是基础，必须把民族种业搞上去，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度，集中力量破难题、补短板、强优势、控风险，实现种业科技自立自强、种源自主可控。”为解决困扰我国农业现代化的种业技术和品种“卡脖子”难题，江苏省于2021年启动实施种业“揭榜挂帅”，构建了与之相适应的财政政策机制，重点支持种业基础性研究和重点育种项目，加快育种技术研发和重大新品种创制步伐，提高种业科技自主创新能力，为农业现代化提供强有力的科技支撑。

构建与种业“揭榜挂帅”相适应的财政政策机制

“揭榜挂帅”有其特定内涵和要求。“揭榜挂帅”是针对关键核心技术特别是“卡脖子”技术而设立的，是以问题为导向，以重大需求为牵引，以突破关键核心技术为根本目的，以解决问题的结果作为衡量标准，用开放竞争来激发创新活力的一种科研课题分派机制和奖励机制。相较现行的科研项目组织方式，“揭榜挂帅”具有研究指向特定、需求明确、突出成果导向、效率更高等优势，“英雄不问出处”“赛马制”“论功行赏”等是其核心要义，解决实际问题、成果评价标准具体且可验证、权责对等、结果管理、激励容错、成果经费挂钩等是其基本要求。张榜主体可以是政府、企业或其他社会组织。“揭榜挂帅”制度作为改进现行科研组织管理方式的探索和重要补充，对激发创新活力、促进科技创新、解决关键核心技术特别是种源“卡脖子”难题等方面具有重要意义。

财政支持政策在实施种业技术攻关“揭榜挂帅”制度安排中处于基础地位。作为科研项目组织管理方式改革的有益实践，江苏省探索构建与之相适应的财政支持政策机制，在支持重点、支持方式、管理机制等方面进行相应改革，发挥好财政支持政策的导向作用和财政管理机制的激励保障作用，避免发生“新瓶装陈酒”现象。

在财政政策设计上强调“四个突出”：一是突出支持重点，聚焦种源“卡脖子”技术和品种，集聚优势科研资源和财政科研资金重点突破，避免滥用“揭榜挂帅”将特定机制普遍化问题。二是突出结果导向，强化考核评价，实行成果兑奖，构建以目标成果为依据的支持机制，引导科研人员从比申报方案向比研究成果的转变。三是突出分类支持，将不同的研发项目类别及所属产业领域、项目研发难易程度等，作为安排支持经费规模和比例的重要依据，分类确定相应的财政支持政策。四是突出企业主体，体现企业的创新主体地位，支持推进产学研结合，鼓励种业企业联合科教单位申报项目，激发种业企业创新积极性。

财政支持种业“揭榜挂帅”的实践探索

（一）加大投入力度，对种业科技攻关给予长期稳定支持

实施种源“卡脖子”技术和品种“揭榜挂帅”，是贯彻中央和省委省政府关于打一场种业翻身仗决策部署的重要举措，既是当前的一项重点工作，也是立足长远的战略布局。种业是农业现代化的基础，种业“揭榜挂帅”主要针对我国现代种业发展中亟需突破的共性关键技术和品种开展攻关，这些技术和品种的突破，对我国种业安全和现代农业产业高质量发展具有重要作用。同时，种业技术和品种攻关具有投入大、周期长、不确定性强等特点。因此，财政政策支持的重要性较其他产业更加突出。

2021年，江苏省启动实施种业振兴“揭榜挂帅”项目，建立以目标成果为导向的支持方式，支持省内涉农科教单位、企业围绕种质资源优异功能基因挖掘及生物育种核心技术和粮油作物、园艺作物、畜禽、水产等核心种源，开展产学研联合攻关，共立项研究项目142个，省财政安排补助资金预算5.08亿元，当年下达启动资金1.18亿元。江苏省通过实施种业“揭榜挂帅”统筹布局好中长期攻关重点和目标任务，统筹安排种业科技攻关资金，加大财政投入力度，充分发挥财政资金的杠杆作用，引导种业企业和社会资本加大投入，调动科教单位和种业企业开展种业创新的积极性，营造合力推进种业创新的良好氛围。同时，江苏省积极统筹现有资金渠道，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，将现代种业提升列为重点支持方向，加快现代种业创新平台建设，优化整合现有育种创新基地、重点实验室等平台，支持提档升级、开发共享、协同合作，为开展前沿基础研究、提高育种效能提供支撑和服务。

（二）科学设计政策，积极发挥财政政策的导向作用

江苏省研究制定种业技术攻关“揭榜挂帅”财政支持政策，发挥财政政策的导向作用，既体现了“揭榜挂帅”科研项目组织方式的要求，也体现了种业技术攻关所具有的特殊性，既有利于调动科研单位、科研人员和种业企业的积极性，也体现权责对等原则，处理好“动力”和“压力”的关系，平衡好利益和风险。

一是建立体现目标成果导向的财政支持政策。财政支持资金直接与取得的目标成果挂钩，按目标成果确定财政支持额度，经年度考核评价实现了阶段性目标，则拨付相应资金，同时建立财政支持资金与成果质量直接挂钩机制，鼓励科研团队不仅要完成既定的目标成果，还要出高质量成果，省财政对高质量成果给予额外奖励。

二是分类确定单个项目财政补助资金额度。种业技术攻关按照技术类型可分为基础技术攻关和品种攻关两大类项目，基础技术攻关类项目突出种质资源优异功能基因挖掘及生物育种核心技术攻关，品种攻关类项目围绕主要粮食作物、特粮特经作物、园艺作物、特色水生作物、畜禽、水产等产业开展新品种创制和重点品种选育，根据不同类别分类合理确定单个项目的财政补助额度。省财政对基础技术攻关类项目单个项目补助金额500万元，高于品种攻关类项目。

三是合理确定财政补助比例。省财政采取“启动经费+评价后补助+一次性成果奖补”的补助方式，省拨启动资金和后补助资金，基础技术攻关类项目不超过70%，品种攻关类项目不超过60%。对种业企业牵头或参与申报的项目，基础技术攻关类项目、品种攻关类项目企业分别按不低于项目总预算的1/5、1/3落实自筹经费，既保持了较强的支持力度，又体现了企业的主体作用。

（三）创新管理机制，着力构建激励创新的制度环境

一是优化资金支持机制。种业“揭榜挂帅”根据种业项目科研规律和研发周期，建立有条件滚动支持机制，在强化资金支持周期与项目研发周期匹配的同时，着力解决项目补助资金“一评定终身”的利益固化问题，采取“启动经费+评价后补助+一次性成果奖补”的补助方式，项目立项后，安排一定比例的项目启动资金。每年进行考核评价，通过考核的拨付当年后补助资金。

二是建立体现成果质量水平的差异化成果奖补机制。项目实施完成后进行绩效评价和成果认定，经认定实现绩效目标的，按项目评价等次兑付一次性成果奖补，对取得重大原创性、突破性成果且具有较好应用价值的，给予奖励。

三是完善项目经费管理机制。财政补助资金和企业自筹资金实行匹配拨付，由项目团队统筹用于科研相关支出，及时保障研发资金需要。精简项目预算编制，按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算，项目团队根据研发实际需要合理确定预算构成。进一步扩大科研单位和科研人员项目经费管理自主权，预算调剂权下放项目单位和项目团队，间接经费由项目承担单位统筹安排使用。