财政部国际财经中心  乔慧 

甘肃省财政厅  李明

1997年亚洲金融危机爆发后，为刺激有效需求和治理通货紧缩趋势，缓解内需不足的压力，中国宏观经济政策由长期实施的紧缩性财政政策转变为扩张性财政政策，政府出台了一系列“扩内需、保增长”的政策举措；2008年国际金融危机冲击后，在世界主要经济体增长明显放缓及总需求快速萎缩的背景下，我国再次启动积极的财政政策。这两次财政政策的适时启动均取得了预期效果。随着我国经济进入中低速增长新常态，积极的财政政策也延续至今，其在稳增长、调结构及新旧动能转换中发挥了积极作用。从理论基础来看，两轮积极的财政政策都是注重以扩大需求为着力点，主要依靠大规模的政府投资来刺激社会有效需求。从短期来看，需求管理政策具有立竿见影的效果，可以使经济在短期内快速企稳回升，防止经济失速下滑。但一段时期以来长期依靠政府投资拉动的经济增长模式，也使得经济发展方式比较粗放、产业结构失衡和产能过剩严重。

党的十八大以后随着我国经济进入新常态，经济下行压力主要源自“结构性、体制性、周期性”等多重因素，其中结构性问题是矛盾的主要方面。为进一步解决深层次矛盾，2015年11月，中央提出了“供给侧结构性改革”。自此，积极的财政政策从扩大需求一个维度转为兼容“扩大需求和结构调整”两个维度，也标志着我国宏观调控思路从着眼于“增加社会有效需求”到强调“增加社会有效供给”转变。党的十九大以来，历次中央经济工作会议在强调着力推动高质量发展，都重申在实施积极的财政政策扩大逆周期调节力度的同时，需大力推动结构调整。2021年底召开的中央经济和财政工作会议提出，2022年我国积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。

传统意义上的积极财政工具主要包括增加支出、减轻税负两个方面，其中：减税是其最关键的工具之一，也是经济新常态以来中央政府施策的重点。今年以来，党中央、国务院实施新的组合式税费支持政策，包括一系列退税、免税、减税政策，支持小微企业和制造业等行业发展，其中，留抵退税政策是今年新的组合式税费支持政策的“重头戏”，预计2022年全年退税减税约2.64万亿元。

面对国内外复杂的经济形势，2021年底召开的中央经济工作会议提出要加大宏观政策调节力度。财政政策是宏观经济政策的核心，积极的财政政策提升效能为形势所必需。

（一）帮扶中小企业纾困发展的现实需要。中小企业是市场肌体最活跃的细胞，其数量约占我国市场主体的90%，在增加政府收入、进行科技创新、增加就业岗位等方面有着重要作用。但今年以来，受部分省市疫情以及错综复杂国际形势影响，中小企业发展面临不少困难，尤其是能源和原材料价格高涨、海外订单和运力不足、物流成本高、供应链断裂，融资难回款慢使得企业经营成本增加，营业收入骤降，部分中小微企业处于停滞状态。实施新的组合式税费政策是帮助企业渡过难关、促进实体经济健康发展的客观要求。2022年《政府工作报告》明确对中小微企业、制造业的增值税留抵退税额达1.5万亿元，“对小微企业的存量留抵退税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还”，同时，还对中小微企业购置的设备器具超过500万的予以税收优惠和减免，并对增值税起征点、增值税税率、中小微企业标准认定、社会保险费等方面作了一系列的调整，使更广泛的市场主体受益。

（二）减少地方财政收支矛盾的需要。随着更大规模减税降费政策的落地见效和后续效力的释放，2019年以来全国财政收入增速下滑，但支出的增速不减，各级财政收支矛盾突出。在“三期叠加”背景下，“稳增长、调结构、惠民生”任务使财政支出依然保持刚性增长趋势，积极的财政政策中减税降费举措在落实过程中，对财政运行产生了直接、现实的影响。对全国财政而言,财政收入在高基数基础上低速增长，财政支出在高基数基础上中速增长；对地方财政而言，全国大多数地方财政收入减收明显，特别是市县一级财政预算需求与实际财力间的矛盾比较突出，财政压力加大。

（三）缓解政府债务付息还本压力的需要。财政部公布的数据显示，2021年底，地方政府债务余额为30.47万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。但债务付息支出占一般公共支出比重逐年上升，2021年债务付息支出占全国一般公共预算支出比重约4.25%。这些利息支出已对后续财政支出产生一定压力，地方债务利息支出增加与财政收入增速放缓叠加。

（四）兜牢基层“三保”的需要。从财政收入看，近两年伴随一系列减税降费政策落地见效，特别是“增值税税率”和“社保缴费率”下降，地方政府财政收入中税收收入和政府性基金收入结构性减少，二者占财政收入的比重下降。随着人口老龄化的加速，养老保险基金收入增速低于支出增速，全国社会保险基金整体收支矛盾突出。从财政支出看，县区一级地方政府支出范围较广、支出基数居高不下，兜牢“三保”底线压力较大。从新冠肺炎疫情对财政收支的影响看，近年来，疫情防控相关的应急性财政支出大幅增加，地方财政缺口变大。总体看，多重压力给地方财政带来冲击，尤其是对财源不稳、财力有限的县级财税冲击更大，基层政府“三保”压力加大，影响地方财政的可持续性。

继续以服务稳定经济大盘和高质量发展为目标，全面审视现行各项减税政策，优化组合政策工具，发挥财政政策逆周期调节功能，短期内为战胜疫情和恢复生产提供支撑，中长期在科技自立自强和创新驱动发展战略中发挥更大作用。

（一）以留抵退税为重点，落实好组合式税费政策。2022年，党中央、国务院又部署实施新的组合式税费支持政策，涵盖退税、减税、缓税和降费缓费等多种类型。下一步，财政部门应落实好扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策、大规模留抵退税政策、特殊困难行业纾困发展的税收政策，要着眼于企业降成本，增加现金流，支持中小企业渡过难关，让更多企业能够在疫情冲击下生存下来，起到雪中送炭的作用。同时应完善相关财政扶持和补贴力度，简化审批手续，设立便捷通道，使纳税人更加方便地领取补贴资金，培育出有当地特色的新产业、新业态，尤其是现代服务业和创新性的新兴产业，大力拓宽税基，为未来持久、稳定的税收收入奠定坚实基础。

（二）积极发挥专项债稳投资功能。一是适度提高专项债比例，保障重点项目资金需求。当前经济仍面临较大下行风险，在年度地方政府债务总额不变的前提下，可适度提高专项债比例，压减一般政府债券比例，发挥基建托底经济增长的作用，同时缓解地方政府资金压力，尤其是债务风险相对较高的地区，保障重点项目资金需求，从而提升财政政策的执行效率。二是充分发挥财政资金的撬动引领作用。可根据今年特殊情况，在不突破债务风险底线的前提下，扩大中央预算内投资和地方专项债规模，通过地方政府专项债，在支持基础设施补短板、稳投资的同时，规范引导地方政府隐性债务显性化、切实防范化解地方政府债务风险。

（三）转变理财观念。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，合理确定财政政策发力重点，从增量和存量两方面提供资源。挖掘潜力优化地方财政支出结构，在项目支出上应差别对待、有保有控，提高支出的有效性和精准度。通过“两减两增”优化财政支出结构，适当压缩消费性支出规模，继续保持生产性支出的现有水平；减少行政性、投资性支出，增加民生支出、应急卫生健康支出。新冠肺炎疫情暴露了我国公共卫生领域的短板，应进一步加大公共卫生领域、重大医疗战略物资储备的财政投入，支持建立符合我国国情的医疗物资储备体系；同时, 逐步加大科教、社会保障等服务性支出力度。继续推行“放管服”改革，提高行政管理效率。将财政支出进一步转向服务性领域, 注重改善民生, 促进科教文卫事业发展, 保障国家安全稳定。

（四）加强存量资金统筹力度，提升财政资金使用效率。面对严峻的财政收支形势，积极的财政政策提升效能要坚持“节约”与“集约”并重，主动挖潜，多渠道、积极盘活财政存量资金，提高资金使用绩效，增加地方可控财力。建立结转结余资金清理收回和整合使用的常态长效机制。着力重构资金分配规则，向创新方式要绩效。积极盘活政府资产资源, 加大各类收入及资金的统筹使用力度。如盘活结转结余资金、预算稳定调节基金、预算周转金等各类存量资金, 扩大政府性基金划入一般公共预算的规模, 提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。此外应创新投入方式，发挥杠杆作用，撬动社会资金。如积极发展股权投资、推广运用PPP模式、加强财政和金融工具的协调使用，通过拨改投、拨改保、拨改补、拨改奖、拨改贷等方式，放大财政资金“四两拨千斤”的乘数效应。全面实施绩效管理是提高财政资源配置效率和使用效益，是落实政府过紧日子、应对财政收支矛盾的重要抓手。应进一步完善相关资金管理办法，建立全方位、全过程、全覆盖的财政资金绩效管理体系。将绩效管理深度嵌入财政预算管理工作中，推进预算管理和绩效管理一体化，切实提高资金使用效益。

（五）以“新发展理念”为指引，切实提高财政收入质量。财政收入质量的高低, 直接影响着财政职能的有效发挥和各项财政政策的贯彻落实, 影响到经济社会的健康可持续发展。积极的财政政策提升效能，要坚持树立服从和服务于经济发展的观念，促进实体经济发展和产业转型升级, 努力培植壮大财源。打造新业态、新支撑，激发经济发展新活力。推动财政收入质量提高，必须进一步深化供给侧结构性改革，推进高质量行业发展，支持高技术产业发展，聚焦大数据与物联网、高端装备制造、数字经济以及健康养老等产业，打造一批高技术含量、高产品附加值、高税收贡献率的纳税主体。发挥财政杠杆作用，创新要素供给的渠道和方式，调整产业结构，发展新兴产业和特色产业，涵养税源。