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中央部门预算规模、结构与差异性分析 ——基于2020年中央部门预算公开数据

2021/01/07

摘 要:中央部门预算公开是国家治理体系现代化的重要内容。2020年,中央部门预算收入总体呈现较高集中度;一般公共预算支出总体下降,重点保障民生领域,部门间支出结构呈现较大差异;根据中央提出的过“紧日子”要求,中央部门一般公用经费等非急需、非刚性支出和非重点项目支出大幅压减,“三公”经费预算总体压减幅度达30%以上;预算绩效管理的力度进一步加大。建议进一步完善预算公开,提升预算公开的规范化和标准化水平,加强预算绩效信息公开,促进预算管理科学有效。

关键词:中央部门;预算规模;结构;差异性


预算公开作为透明度建设的重要内容,对于强化社会监督,改进预算管理,促进透明政府、廉洁政府建设具有重要意义。自2010年中央部门预算首次对公众公开后,中央部门预算公开的范围不断拓展,公开内容越加广泛和细化,部门预算的透明度不断增强,全面规范、公开透明的预算公开机制基本建立。


中央部门预算收入情况分析

(一)财政拨款预算收入同比显著下降。2020年,102个中央部门收入预算为21395.75亿元。其中中央部门财政拨款预算收入8960.82亿元,占部门总收入41.88%,较上年同比减少976.68亿元,降幅9.83%。中央部门财政拨款预算收入中一般公共预算拨款8145.05亿元,占比90.90%;政府性基金预算拨款815.76亿元,占比9.10%。

2020年财政拨款预算收入超千亿元的部门有2个,合计占中央部门财政拨款预算收入比为29.01%。其中,铁路总公司2020年一般公共预算拨款下降近一半。财政拨款预算收入在百亿和千亿元之间的部门有17个,合计占中央部门财政拨款预算收入比为53.69%;其余部门财政拨款预算收入合计占比17.30%。2020年财政拨款预算收入整体实现收入范围层级下移(详见表1)。

(二)事业收入与其他收入同比增长明显,占比扩大。从部门总收入结构来看,2020年,3个部门为全财政拨款;29个部门财政拨款收入占比90%以上;51个部门财政拨款收入占比在50%与90%之间;19个部门财政拨款收入占比在50%以下,资金来源主要依靠事业收入和其他收入(详见表2)。

2020年,中央部门事业收入为

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4937.81亿元,占中央部门收入预算比为23.08%;事业单位经营收入为278亿元,占比1.30%;其他收入为3584.49亿元,占比16.77%;使用非财政拨款结余265.74亿元,占比1.2%;上年结转3365.91亿元,占比15.7%。其中,事业收入同比增长12.62%,其他收入同比增长26.53%,增幅明显。


中央部门预算支出情况

(一)中央部门大幅压减一般性支出,一般公共预算较上年执行数下降12%。2020年,98个一般公共预算拨款中央部门一般公共预算当年拨款8145.05亿元,比2019年执行数减少1160.49亿元,降幅12.47%。90个部门2020年一般公共预算拨款较上年执行数有所下降,4个部门压减幅度在50%以上,32个部门压减幅度在20%以上(详见图1),98个部门平均压缩幅度达14.70%。其中,中央部门一般公共预算拨款降幅最高达87.2%,重点压减机关公用经费和项目支出中的行政管理、教育培训等非急需非刚性支出。

(二)中央部门一般公共预算支出中项目支出、公用经费支出同比大幅降低,人员经费支出同比增加。中央部门贯彻落实过“紧日子”要求,厉行节约办一切事业,大幅压减公用经费等非刚性支出和非重点项目支出。2020年,中央部门年度总支出为19893.4亿元,其中,基本支出11349.3亿元,占比57%,较去年增长3.2%;项目支出8358.1亿元,占比39.1%,较去年下降2.8%。中央部门一般公共预算支出8145.05亿元,其中项目支出4155.39亿元,占比51%;人员经费支出3192.88亿元,占比39.2%;公用经费支出796亿元,占比9.8%。与2019年一般公共预算支出相比,公用经费、项目支出降幅分别为22.1%和15.4%。人员经费增长5.4%。

由于中央部门大力压减公用经费支出,基本支出中人员经费支出占比增加5.2%。中央部门间人员经费在基本支出中的占比情况呈现较大差异,平均为79.65%,占比最低为56.86%,最高为100%。人员经费在基本支出中的占比分布大致为占比60%以下部门2个,60%—70%区间部门9个,70%—80%区间部门41个,占比80%以上部门46个(详见图2)。

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“三公”经费预算支出情况

2013年,“三公”经费首次随部门预算一起公开,随后“三公”经费支出表成为部门预算表的重要组成部分,分类也逐渐细化。2020年中央部门“三公”经费预算支出具有以下特点:

(一)“三公”经费大幅压缩,多个部门“三公”预算降幅达50%。2020年,中央部门“三公”经费财政拨款年初预算数48.16亿元,比2019年同口径预算数减少21.04亿元,下降30.41%。其中,公务出国费4.38亿元,同口径减少7.35亿元;公务用车购置及运行费41.20亿元,同口径减少9.15亿元;公务接待费2.58亿元,同口径减少4.54亿元。按照过紧日子要求,中央部门“三公”经费大幅压缩,96个部门“三公”预算比去年预算数减少,其中,中国铁路总公司由于改制原因,“三公”预算压减幅度达99.19%,其余部门“三公”预算压减幅度最大超过66.62%。受行业机构改革影响,1个部门“三公”预算比去年预算数增加。

(二)公务用车运行费占“三公”经费预算七成,各项费用支出在中央部门中呈现较高集中度。2020年,中央部门“三公”经费预算支出中,公务用车运行费占比最高,为73.24%;其次为公务用车购置费,占比12.32%;因公出国(境)费、公务接待费占比分别为9.08%和5.36%(详见图3)。各项费用支出在中央部门中呈现较高集中度,例如47个发生公务用车购置费的中央部门,其中10个部门公车购置费在千万以上,在中央部门公务用车购置费中占比89.95%;95个发生业务招待费的中央部门,5个部门业务招待费在千万以上,在中央部门业务招待费中占比60.12%(详见表3)。

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中央部门预算绩效管理情况

(一)项目支出预算更加透明,预算绩效管理不断深化。2020年,中央部门公开项目数量83个,重点项目绩效目标公开增至109个。项目信息及绩效目标的公开增强了资金使用部门的绩效意识,也提升了部门预算透明度和政府部门的公信力。

(二)一般公共预算项目支出实现绩效目标全覆盖,绩效评价试点范围不断扩大。2020年,9个部门公开信息化建设、维护项目情况或绩效目标表。同时,中央部门一般公共预算项目支出实现绩效目标基本实现全覆盖,涉及一般公共预算拨款4203.34亿元;纳入以部门为主体重点绩效评价试点的项目330个,涉及资金902.08亿元。


中央部门预算公开存在的问题

(一)预算公开主要为总量信息,缺乏可比性。部门预算公开反映了中央部门预算资金的来源,以及预算资金按功能分类及经济分类的支出等总体情况,受部门功能、规模等因素影响,部门预算总量差异较大。2020年,

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部门预算拨款收入最高为1424.15亿元,最低为0.46亿元,相差1423.69亿元;部门一般公共预算拨款收支最高为1404.25亿元,最低为0.46亿元,相差1403.79亿元;各部门预算收支情况无法从总量上进行比较。另外,部门预算公开情况说明部分较为简单,只是对预算总量数据的重复描述,难以起到深入补充、解释、说明的作用。

(二)部门公开预算结构性差异性较大,信息支撑性较弱。2020年,中央部门预算公开的人员经费占基本支出比在60%—100%之间分布,最高值与最低值相差40%;基本支出占总支出比最低为0.2%,最高为90%,部门间差异更大。由于缺少数据口径和背景情况的详细说明,容易使公众产生误解。

(三)重点绩效评价公开数量和比例较低,预算绩效管理监督作用发挥受限。部门预算基本实现预算绩效目标全覆盖,各部门均公开了1—2个重点项目绩效评价情况,但项目绩效评价公开数量偏少,重点项目绩效评价公开的金额占预算总金额比例较低。2020年,中央部门一般公共预算项目支出中纳入以部门为主体重点绩效评价试点的项目为330个,占纳入绩效目标管理的项目总量的比例为2.17%,涉及资金902.08亿元,占项目支出总金额的比例为21.46%。目前,预算公开信息中仅重点项目公开了立项依据、实施周期、实施计划、绩效目标及涉及预算资金等信息,但重点项目的公开数量和比例较低,导致预算绩效管理监督作用发挥受限。


完善预算公开的建议

(一)延展预算公开内容,增强预算公开信息的可比性。在公开预算收支总量的基础上,公开涉及部门运行、政府采购以及社会公众较为关注的民生领域的预算投入等重要信息,使部门预算公开信息相互可比,接受社会公众监督。由于中央部门预算收支具有较高集中度,对于预算收支总量变化较大的部门,根据重要性原则,可要求其扩大公开范围,在预算公开说明中详细阐述其收支变化原因等信息。

(二)加强预算管理标准化建设,提升预算公开的有效性。随着预算公开力度逐渐加大,预算公开内容不断细化、扩大,中央部门“账本”越来越透明。应进一步加强预算定额标准建设,增强预算的刚性约束,提升预算公开的标准化水平。增加预算收入、支出的结构性信息及相关信息,如人员、业务等具体信息等,对预算公开的差异性形成有效支撑,避免公众错误解读。

(三)扩大预算绩效公开范围,促进预算管理的科学性。提高预算项目绩效评价公开的数量和金额比例,完善重点项目入选标准,逐步实现重点项目预算绩效全公开。对于社会公众普遍关注的民生领域投入,着重公开其预算绩效情况,将部门预算支出与相关工作开展情况、单位运营成本等信息相结合,使预算绩效更透明,预算资金使用更有效,预算管理更科学。

(作者单位:中国人民银行)

责任编辑  刘永恒


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