预算管理改革的成就、经验及未来展望

南开大学经济学院  马蔡琛  白铂

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，预算管理制度改革开启了新篇章。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出深化财税体制改革的总目标。2017年，党的十九大提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，这是基于新时代社会主要矛盾变化提出的新要求。党的二十大报告要求“健全现代预算制度”，为全面建设社会主义现代化国家提供制度保障。十年来，预算支出标准、中期财政规划、预算绩效管理等一系列行之有效的改革不断扎实推进，现代预算制度的主体框架基本确立，有力推动了国家治理体系和治理能力现代化。

党的十八大以来预算管理改革的重要成就

（一）实施全面规范透明的预算管理制度。预算管理制度的现代化是实现国家治理体系现代化的重要环节，要筑牢预算管理制度的基础，就要建立全面规范的预算制度。党的十八大以来，“四本预算”的全口径预算管理体系不断强化，2014年修改的预算法从法律角度规范了政府收支的全面管理，标志着涵盖四本预算的政府预算体系初步建立，为进一步推进预算规范透明夯实了基础。按照新预算法及加强财政资金统筹的基本要求，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等文件陆续发布，进一步明晰了四本预算之间的职能定位与边界划分。同时，政府性基金预算、国有资本经营预算转列一般公共预算的比例逐年提高，力度逐渐加大，一般公共预算的主体地位逐步增强。2021年，中央一般公共预算从政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金达985亿元。此外，《中央国有资本经营预算管理暂行办法》《社会保险基金预算绩效管理办法》等制度规范的先后印发，保障了预算编制、执行、绩效管理等过程的科学有序、管理规范。

全面提升预算透明度、细化预算公开是保障公民知情权、监督权的重要举措，也是现代政府善治的必然要求。2016年，财政部发布通知要求县级以上地方财政部门建立预决算公开统一平台。近年来，中央及地方各级政府及部门的预算公开逐渐常态化、细致化、清晰化，力争全面、真实地反映政府收支总体情况。此外，为落实全面实施预算绩效管理的目标，中央部门项目支出绩效目标公开范围不断扩大，中央部门预算中公开的绩效指标由2017年的10个增加到2020年的109个。预算信息公开已然成为建立公开透明预算制度的重要途径。

（二）构建标准科学的预算支出标准体系。预算支出标准是预算编制的基础与依据，预算编制是整个预算管理流程的起点与关键，因此，预算编制的准确性与可行性对控制政府运行成本、构建标准科学的预算制度具有十分重要的意义。按照《中华人民共和国预算法实施条例》的规定，预算支出标准包括基本支出标准和项目支出标准。早在2007年，财政部就印发了《中央本级基本支出预算管理办法》，对基本支出标准的原则、方法、管理等进行明确规定，为人员经费定额与公用经费定额试点奠定了制度基础。而项目支出标准的类型复杂、个性特点突出，制定难度较大，因此，其试点也比基本支出标准略晚。财政部先后印发《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》与《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》，对项目支出标准的编制进行了规范。2021年，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，鼓励各地区结合实际在国家尚未出台基础标准的领域制定地方标准。近年来，部分省市在建立分行业、分地区预算项目支出标准、完善预算支出标准体系建设方面取得一定进展。如，2020年，浙江省绍兴市财政局建立起包括65项基本支出与56项项目支出的预算支出标准体系；同年，河南省制定出台办公用房维修改造、专家评审劳务费等8个省级财政项目支出标准。由此可见，我国已初步建立起兼具约束力与灵活性的预算支出标准框架，进一步提升了预算安排的科学性、合理性。

（三）落实约束有力的预算控制模式。严格预算约束是有力控制政府管好“钱袋子”的重要原则，是建设节约型社会的先决条件，更是让“每一笔钱都花在刀刃上”的有效手段。为了遏制预算软约束的惯性，各级政府不仅对预算进行了“约束”，更做到了“有力”的控制，过紧日子的成效逐渐显现。从预算法治约束的角度来讲，各级政府全面落实预算法及本级财政资金管理办法的具体要求，严格执行人大批准、财政批复的预算，不得支出未被批准的预算，不得乱改、篡改经批准后的预算项目与分类科目。从预算行政约束的角度来讲，我国正全面推进的中期财政规划，对年度预算应该有着较强的约束效力。2015年，国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》，强调要实行中期财政规划管理，以改进预算的管理和控制。同年，财政部印发《关于实行中央部门中期财政规划管理的意见》，对中期财政规划的总体思路进行梳理概括。中期财政规划并非年度预算的简单替代，而是在年度预算基础上进行的拓展与进化。自2016年起，各级政府陆续开始结合政府宏观政策目标，统筹编制中期财政规划并进行滚动管理，同时做好与跨年度预算平衡机制的衔接工作，持续提升预算可持续性，有效降低财政风险。

（四）打造全面预算绩效管理新格局。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要全面实施预算绩效管理。近年来，在党中央的积极统筹领导下，预算绩效管理改革步伐逐渐加快，推动实现财政高质量发展。至2020年底，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系初步在中央部门和省级层面达成。首先，全方位预算绩效管理格局已初步构建。在顶层设计方面，预算绩效目标、运行监控、项目支出评价等管理办法陆续出台，为健全预算绩效管理制度提供参考指南。在统筹推进方面，财政部全面统筹各省及中央部门的预算绩效评价，并对生态环保、农业农村等领域项目进行重点评价。2022年，财政部重点绩效评价涵盖72个项目，涉及资金1.3万亿元。其次，全过程预算绩效管理链条进一步打通。山东省、云南省昆明市、浙江省绍兴市等地区均已建立起“事前、事中、事后”的全流程闭环，对政策、项目等进行事前绩效评估、绩效目标编制、绩效运行监控及事后高效评价。第三，全覆盖预算绩效管理体系持续完善。除四本预算外，财政部从2018年起陆续发布了关于政府出资产业投资基金、政府和社会资本合作（PPP）项目、地方政府专项债券项目等资金的绩效管理办法，促进政府投融资类项目资金提质增效。此外，重点民生领域、支持供给侧结构性改革的重大项目等资金的绩效管理机制逐步完善，实现了宏观政策导向与预算绩效管理的有机融合。

党的十八大以来预算管理改革的主要经验

（一）坚持党的领导确定预算管理改革方向。我国预算管理改革的多方面成就，离不开党的全面领导。坚持和加强党的全面领导，既是推动国家治理体系和治理能力现代化的核心，也是实现中华民族伟大复兴的政治保证。首先，预算管理改革方向坚持以人民为中心。预算安排反映着政府的收支计划，近年来，财政收支矛盾逐渐凸显，为保障就业、医疗、教育等重点民生领域的需求，各级政府统筹财政资源，一方面完善预算监督机制，硬化预算刚性约束，另一方面全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效益。双管齐下，积极盘活财政存量资金，切实保障人民群众根本利益。其次，预算管理改革实践紧密结合我国国情。当今世界正处于百年未有之大变局，外部环境导致的不确定性增加，且当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，有限的财政资源更要“好钢”用到“刀刃”上。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出六大预算管理改革方向，分别从紧抓预算收支两条线、强化预算管理流程、坚持底线思维等多维度出发，加强预算协调管理能力、推动预算规范整合、充分发挥财政抵御风险的能力，为精准有效应对新时代面临的风险挑战提供制度保障。

（二）坚持预算改革与经济体制协调发展。党的十八大以来，为构建与社会主义市场经济相适应的预算体制，预算改革紧扣社会主要矛盾的变化，积极应对发展的不平衡不充分问题。首先，预算管理体制与宏观政策目标高度结合。一方面，中期财政规划要与国家宏观调控政策之间建立起内在关联，适应国民经济和社会发展规划的需要，以此来规划跨年度平衡的预算收支框架。另一方面，按照《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》的规定，在保障科学性与合理性的前提下，中央部门核心绩效指标的选取从党中央、国务院在某一个领域明确制定的目标、规划中提炼，如国民经济和社会发展五年规划提出的经济社会发展主要指标等。其次，预算管理改革模式与经济体制改革模式相配套。我国经济体制改革是以渐进式改革为特征的，这不仅降低了制度转型的风险成本，而且形成了稳妥且可操作的战略部署。在推进预算改革的过程中，“由上至下”的改革推进过程与“先行先试”的局部试点有机结合、相互促进，逐步健全现代预算制度。2021年以来，财政总预算会计制度、中央预算管理一体化建设、预算指标核算管理等改革陆续开展试点工作，力求在“中国式渐进改革”实践中总结经验，提升政策有效性。

（三）坚持以改革创新引领预算管理改革。改革创新是完善预算管理体制的根本动力，是进一步推动国家治理体系和治理能力现代化的关键抓手。党的十八大以来，预算改革坚持制度创新与技术创新双轮驱动，为现代预算制度的建立提供必要的条件与支撑。

从制度创新的角度来讲，推进全口径预算管理与中期财政规划改革，强化财政资源保障能力；推进全面实施预算绩效管理，充分挖掘财政资源活力；完善复合型预算管理监督机制，提高预算透明度，全面提升预算综合治理能力。

从技术创新的角度来讲，各级政府大力推动预算管理一体化建设，以信息化手段整合全预算管理流程。2020年以来，为加强顶层设计，财政部制定发布了全国统一的《预算管理一体化规范（试行）》《预算管理一体化系统技术标准V1.0》等文件，指导各地按照统一的规范和标准开展预算管理一体化建设。预算管理一体化系统是多元合一的集成体系，充分融合了预算支出标准、国库集中支付、预算指标管理等系统，打通了项目库管理、预算编制、预算执行、决算以及绩效评价等环节，实现了资金流与业务流的高度协调统一。

以中国式现代化为导向的预算管理改革展望

（一）推动建立与人口规模相适应的现代化预算体制。人口规模巨大是我国的基本国情，也是布局经济社会改革规划的出发点和立足点。人口规模巨大的现代化意味着庞大的公共产品与社会服务需求，同时也意味着在市场进行分散化决策的同时，政府要起到统筹引领的重要作用。因此，着力推动综合预算改革，是推动建立与人口规模相适应的预算体制的方向所在。

首先，在年度预算层面，要强化财政资源的统筹水平。一方面，提高四本预算之间的统筹协力。在进一步厘清四本预算资金流向关系的基础上，将“有机衔接”从主要内容层面落实到实践操作层面，尽量避免资金分配的交叉重复。另一方面，强化专项资金的统筹管理。专项资金种类繁多，功能广泛，为提高资金使用效能，应针对不同部门归属下、支出用途相似的资金进行“合并同类项”，并建立规范化的专项资金整合长效机制，着力实现资源统筹的集聚效应。其次，在周期层面，进一步提高中期财政规划与年度预算之间的衔接。一般来说，提前编制的预算周期跨度越长，在预测准确度方面的挑战就越大。因此，精准、科学的预测是中期财政规划发挥约束力与规划性的重要一步。建立精准的财政收支结构以及经济增长速度预测模型，才能切实保障中长期视角年度预算分配的连续性、合理性与效益性。

（二）推动建立保障共同富裕的现代化预算体制。全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征，也是社会主义的本质要求。要实现全体人民共同富裕，既要做大蛋糕，也要切好蛋糕。预算安排与蛋糕分配密切相关，提高财政资金的使用效益与分配效率，是保障人民共同富裕的着力点。

首先，要做到科学切蛋糕，就要打破旧的预算分配固化格局。对于“三保”等民生刚性支出，予以优先保障；其他项目支出遵循预算资金安排与上一年资金绩效评价结果等级挂钩的原则，运用零基预算的理念从零开始编制预算；对年度重大项目实施事前绩效评估，审核不通过的项目不得纳入项目库。其次，为提升资金使用效益，建立完备的预算绩效管理机制是关键所在。目前，绩效理念贯穿预算全流程的局面已初步形成，新时代绩效管理的发展方向应着眼于建立预算绩效管理与政府会计、审计监督等制度的协同关系。为推进政府财务报告更好地与绩效预算互为应用，政府财务报告可以增添或细化信息透明度、产出回报比等指标，为绩效管理提供全面、便捷的基础数据。为实现绩效审计更好地服务于现代预算管理制度，需要进一步提高绩效审计的法律地位，建立一套规范的绩效审计评价体系，实现《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》所提到的“审计全覆盖”，与全方面预算绩效管理相互呼应。

（三）推动建立民主、法治、公平的现代化预算体制。中国式现代化不仅要实现物质层面的现代化，还要满足人民对民主、法治、公平等精神方面的需求。着力推动预算民主与法治，正是体现社会公平与正义的重要方面。

从预算管理的法治建设出发，应坚持立法与改革齐头并进，实现价值理性与实践理性的有机融合。预算法既拥有法律属性，也具有经济属性，其存在具有重要的经济社会职能。从预算管理的民主建设来看，要全面落实人大预算监督。对于预算监督的客体，应逐步建立“事前、事中、事后”全过程的预算绩效管理体系，加强对绩效目标的管理，定期或动态对进度以及目标要求的完成情况进行跟踪，开展绩效评价或委托具有执业资格的第三方机构进行绩效评价并实施监督。对于预算监督的主体，应定期组织培训，将确立绩效目标等分析使用绩效信息所需的关键技能，整合纳入对立法监督机构、第三方机构等利益相关者的培训之中，确保人大预算监督效能以及评价结果的有效性。

（四）推动建立人与自然和谐共生的现代化预算体制。党的十八大报告首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。党的二十大报告更是明确指出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。完善支持绿色发展的财税政策与标准体系，是二十大报告提出的发展路径之一。通过建立绿色预算管理链条，将绿色理念融入预算管理全过程，是未来现代化预算改革的重要发展方向。

在预算框架阶段，可以对跨年度周期内的碎片化资金进行整合，加强中期财政规划与“双碳”目标的任务衔接。实现人与自然的和谐共生是一个较为长期的过程，结合政策规划与目标任务，以五年为周期对财政资金进行分配与滚动调整，既有利于重点行业领域绿色转型、发展循环经济等目标的实现，也能保障财政的可持续性。除强化预算约束以外，强化绩效管理也尤为重要。在事前评估阶段，可以运用多维度的预算目标对项目进行评估，将项目对生态环境的外部性影响数据化，并依照得分高低纳入项目库进行管理，确保资金分配突出重点。在事后绩效评估阶段，建立包括减缓和适应气候变化、碳中和能源系统、生态系统多样性、环境可持续性和健康生活环境等方面的指标框架，对项目预期目标的完成情况进行评审，并对评分良好的地区给予财政奖补，激励“绿色低碳发展”战略目标加快实现。