时间:2021-05-14 作者:中央财经大学|温来成 贺志强 来源:《中国财政》2021年第09期
近年来,我国提出大力发展新基建,这主要是因为新基建不但有助于拉动经济增长,还将为我国经济结构调整以及长期可持续发展积蓄力量。但由于经济下行以及新冠肺炎疫情的冲击,财政“紧平衡”将成为常态,新基建怎么建,钱从哪儿来,成为摆在各级政府面前的课题,也迫切需要财政投融资体制的创新来解答。
发展新基建的现实意义
我国已进入“十四五”时期,经济社会发展面临一系列新挑战。经济增长仍存在较大的下行压力,国内新冠肺炎疫情得到有效控制,但国外疫情远未结束,外防输入的压力较大。同时,由于中美贸易摩擦等原因,我国面临更加严峻的国际经济环境。因此,发展新基建具有特殊的现实意义。
(一)发展新基建有利于推动“六稳”和“六保”。面对新冠肺炎疫情下严峻的经济形势,党中央、国务院提出了要做好“六稳”工作、落实“六保”任务。在“十四五”前期,这些任务还需要继续落实。新基建投资主体的多元化,意味着可以给很多大型民营企业以及和这些企业相关联的中小微科技创新型企业带来发展机会,进而扩大整个市场的就业率,达到稳就业的效果。新基建本身属于投资,是构成整个经济社会投资的一部分,因而也能起到稳投资的作用。稳就业和稳投资必然支撑着短期内国民经济的稳定,进而实现稳预期。在全球疫情形势依旧严峻的背景下,由于我国经济恢复较早,有利于吸引更多的国际资本进入中国市场,也就意味着中国经济的预期稳定必然会吸引更多的外资。同时,新基建助力中国制造向中国智造的转型升级,提高中国商品和服务在国际市场的竞争力,进而增加出口,达到稳外贸的功能。此外,经济基本面的稳定,也将会缓减稳金融的压力。新基建在促进“六稳”实现的同时,也必然带来“六保”的效果。
(二)发展新基建有利于推动新型城镇化建设。新型城镇化建设是我国实现社会主义现代化强国的重要战略举措。自“新型城镇化”在党的十八大报告中被首次提出以来,加快新型城镇化建设成为我国经济工作的重要内容。新型城镇化并非简单的扩大需求、调整产业和人口布局,而是应从城市规划、能源、交通、建筑到各类产业发展,都将无废城市、海绵城市、可再生能源等新发展理念贯穿始终。新基建是以新发展理念为引领、新技术为依托的新型基础设施建设,必然为新型城镇化提供良好的物质条件。
(三)发展新基建有利于推动国民经济的高质量发展。新基建和传统基建最本质的差别在于它和处于新技术革命前沿的技术开发和运用紧密结合,在高科技端发力。正是基于带有这种革命性的新技术特点,新基建在推动中国经济高质量发展的过程中发挥着重要作用。首先,以5G为核心的新型信息网络高速公路和以人工智能为代表的新技术所形成的新一代信息基础设施,将实现信息流带动资金流、人流和物流,从而进一步提升整个经济社会资源配置的效率。其次,将互联网、大数据、人工智能等技术应用于传统基础设施建设,形成所谓的融合基础设施,推动传统基础设施的转型升级,促进数字经济和实体经济的深度融合,进而将为经济高质量发展注入新的强有力的动能。第三,新基建所聚焦的前沿技术以及所形成的科研成果,具有支撑科学研究、技术开发和产品研制的功能作用,为经济社会的发展提供高质量的创新力和人力资本。因此,新基建将是推动我国经济高质量发展的一个重要因素。
(四)发展新基建有利于提高我国产业国际竞争力。在中美贸易摩擦加剧,西方国家对我国高新技术产业不断打压的背景下,发展新基建,有利于为我国高新技术产业、新兴战略性产业的发展创造条件。通过新基建,加快建设科技研发需要的实验设施,以及加快研发成果的转化,都有助于提高我国高新技术产业、新兴战略性产业在国际上的竞争力,进而增强我国综合科技实力和竞争力。
创新政府投融资模式促进新基建发展
当前,我国已进入“十四五”时期,开启第二个百年奋斗目标的发展征程,经济社会发展面临着诸多的挑战,但也孕育着新的机遇。在这一历史时期,新基建可以发挥十分重要的作用,但这也需要进一步创新政府投融资模式,促进新基建的健康发展。
(一)创新政府投资方式。总的来看,我国政府投资方式一般可以分为直接和间接投资,在此背景下,政府投资手段就较为丰富,包括投资拨款、资本金注入、投资补助、政策性贷款贴息和税收优惠,不同的投资方式应用于不同属性的投资项目(见下表)。
过去我国传统基础设施建设的投资主体主要以政府为主,政府投资方式主要是直接投资,投资方式较为单一。与之相比,新基建具有科技含量高、资金需求大等特点,投资主体应更加多元化,仅靠财政资金的支持,是远远不够的。所以,发展新基建应以市场投资为主、政府投资为辅,运用PPP模式、特许经营、政府投资基金,以及各种投资模式的组合。同时,引入社会资本和管理,也将会提高资金的使用效率。
(二)创新政府投资范围。政府投资范围的确定有利于厘清政府投资和民间社会投资的边界关系,提高政府投资资金的使用效率,进而达到优化资源配置的效果。近年来,政府投资范围逐渐清楚规范。在2016年的《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》的基础上,2019年的《政府投资条例》对政府投资范围做出了明确规定,政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。
随着经济社会发展以及经济结构的调整,政府投资范围也应不断调整。新基建的投资领域,相当部分是市场化程度较高的领域,特别是与新技术紧密相关的高科技产业集群。一方面,5G、大数据中心、人工智能、工业互联网等新基建领域内的基础技术研发和高级人才培养,应被纳入到当前的政府投资范围。另一方面,在一些竞争性的领域,政府投资则不应介入。这样,就需要调整完善政府投资目录,划分在新基建领域政府的投资范围,并且以法律法规的形式明确下来,便于各级政府操作和社会监督。
(三)创新政府投资绩效评价模式。政府投资绩效评价是政府投资的重要内容,科学、精准、有效的绩效评价模式,对于政府投资实现其社会利益最大化的目标具有重要意义。以往的政府投资绩效评价,更多注重的是事后绩效评价,而对投资项目的前期可行性研究以及项目审批的科学性、合理性等评价做得较少,对社会公众参与政府投资决策重视不足、渠道不畅。所以,建立全生命周期的政府投资动态绩效评价管理模式,有利于提升政府投资绩效水平,进而促进新基建的健康发展。
一体化的政府投资绩效评价管理模式具体内容应包括:一是政府投资的决策绩效评价管理。因新基建涉及到数据、算法等,针对这些无形的资产价值评估难度较大,因而政府应积极引入专业的第三方绩效评价机构,对新基建领域中的重点投资项目开展决策绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效指标体系建设合理性等。二是政府投资的决策执行过程绩效评价管理。对项目的组织管理情况、资金使用、投资预算执行、工程进度、工程质量、风险管理等情况,深入开展绩效评价。并对评价过程中发现的问题,及时提出整改建议,督促项目单位整改落实。三是政府投资项目的绩效评价。包括项目的经济绩效、社会绩效、生态绩效。四是政府投资的后评价管理。在项目建设完工后,应从经济性、效益性、效率性、公平性、社会民众满意度等多个方面,对项目进行绩效评价,对绩效目标未达成、达成效果不理想,或绩效目标制定明显不合理的,要做出说明,提出改进措施,以提高政府投资的效率水平。同时,将政府投资项目的年度绩效评价和全生命周期评价相结合,在绩效目标设置及评价等方面,实现制度的创新。
(四)创新政府投资管理体制。在坚持市场投资为主体、政府投资为辅助的前提下,充分发挥市场和政府两个方面的功能,建立权力、责任和利益相统一,管资金和管人、管事相结合的政府投资管理体制。新中国成立以来,在国民经济体制不断改革的过程中,与其相适应的政府投资管理体制也在不断地调整。为适应新时代我国社会主义市场经济发展的需要,以适度分权为特征的现行政府投资管理体制,在扩大地方政府投资自主权的同时,也带来了多部门参与负责政府投资项目管理所造成的投资管理权限划分不清晰问题。在以中央和地方财政、发改部门以及政策性银行为主导的政府投资主体的多头管理体制下,政府投资很难形成合力,甚至对社会资本参与新基建的投资形成负面影响。所以,需要进一步明确划分各级政府财政投资管理权限和相应承担的责任,建立新基建政府投资目录,提高政府投资资金的使用效率,进而促进新基建的健康发展。
在管理机构方面,首先,在财政部门内部进行机构整合,建立财政投融资管理局等统一管理机构,将分散在各部门的职能统一行使。其次,在政府部门之间进行整合,统一协调政策性贷款、政策性担保等财政投融资职能。最后,将政府部门和私人部门内部的投资管理部门进行协调,以实现社会经济资源的最优配置。
(五)创新政府投资管理法律制度。改革开放以来,为提升我国政府投资管理的法制化环境,在建立财政投资法律制度的过程中,国务院以及财政部、国家发改委等政府部门出台了许多政府投资管理政策文件。其中,具有重要里程碑意义的是2019年7月1日开始生效的《政府投资条例》,首次以行政法规的形式,从政府投资决策、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理和法律责任五个方面,阐述了新时代政府投资工作开展的要求,这也是我国政府投资法律层级最高的文件。尽管政府投资管理法律制度的改革取得了重要突破,但法律层级较低、法律法规体系不完整等问题依旧突出。
在新基建实践的基础上,应进一步完善政府投资法律制度,对现行《政府投资条例》进行充实、完善,条件成熟时,制定颁布《政府投资管理法》,对政府投资进行依法管理,有效调节政府投资规模、结构,提高投资效益,促进新基建的健康发展。
(六)创新政府债券融资制度。政府对新基建的投资,利用政府债券融资是重要途径之一。其中,发行绿色债券,应是重要的政策选择。绿色债券是指募集资金主要用于支持节能减排技术改造、绿色城镇化、新能源开发利用、循环经济发展等绿色发展项目的债券,环境风险较低,具有项目透明性、信用评级较高、违约风险相对较低、流动性较好的风险特征。正是基于这些优势,绿色债券往往会更加吸引社会资本。从新基建的投资领域来看,5G、人工智能、城际高速铁路和城际轨道交通所涉及的产业链,符合绿色债券发行适用范围。因此,通过发行适当规模的绿色债券,不仅能够拓宽政府融资渠道,而且能够推动绿色发展,促进经济结构调整优化和发展方式加快转变。
责任编辑 张蕊
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