时间:2024-02-19 作者:中南财经政法大学|代伟 罗惠 来源:《中国财政》2024年第02期
摘 要:高校所属的教育行业在战略目标、组织架构、职能分布以及员工结构等方面有鲜明特点。在资产盘活具体工作中,高校应以问题为导向,结合自身特点准确把握几组关系,包括管理体制、概念界定及具体业务方面,以提高资产盘活工作成效,提升国有资产管理效能。
关键词:高校;资产盘活
2021年4月,为了加强行政事业性国有资产管理与监督,健全管理体制,《行政事业性国有资产管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施,要求“各部门及其所属单位应当明确资产使用人和管理人的岗位责任,按照规程合理使用、管理资产,充分发挥资产效能”。2022年11月,财政部发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》(以下简称《意见》),要求加快对房屋、土地、车辆等各类国有资产盘活利用,提升资产盘活利用效率,真正落实过紧日子要求。普通高校基本属于公益二类事业单位,有其自身的行业特点,如何将《意见》中的要求落地落实,需要针对高校资产管理特点,从管理体制、概念界定和具体业务三方面处理好若干关系。
管理体制方面
(一)财政监管、国资监管及教育行业监管的关系。高校使用和管理的国有资产属于行政事业性国有资产,《条例》规定了行政事业性资产的管理体制,即“国家所有,实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制”。根据《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》,教育部直属高校国有资产实行“国家统一所有,财政部综合管理,教育部监督管理,高校具体管理”的管理体制,规定了高校国有资产实行所有权与使用权相分离的原则,并至少涉及财政、机关事务、教育部、高校等多个管理主体。各上级管理主体对高校的监管要求,主要针对资产全生命周期管理的各环节,体现在各类报表和数据报送工作上。以教育部直属高校为例,通常需要报送行政事业性国有资产年报、月报和年度中央行政事业单位国有资产决算报告、盘活工作报告等报表。资产盘活工作是资产管理基础性工作质量的客观体现,高校资产盘活工作需研究财政、国资及教育行业等多方监管的关系,以其他业务工作为依托,充分运用其他报告统计结果,如公车统计、资产处置、内部控制、实验室信息等,以提升资产盘活工作的精准度和效率。
(二)归口管理与使用管理的关系。教育部门及各高校在制定政策制度时,一般要求高校应建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的国有资产管理机制,但在具体执行过程中,归口管理的层级和范围容易产生不同理解。我国普通公立高校的管理体制服从于大学章程,服务于五大办学基本职能,即人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作。根据职能特点、业务性质和考核方式,高校的内设机构一般分为四个类别:办学学院、职能部门、直属机构和附属机构。资产管理部门属于高校的职能部门,是学校国有资产管理委员会的日常办事机构,行使学校资产归口管理职能。按照分级负责机制,高校下属各学院、直属机构和附属机构等实施资产的使用管理。值得注意的是,高校资产在统一归口和具体使用管理之间,通常会由资产部门授权其他职能部门按资产类别进行“分类归口”管理,如学校食堂、宿舍等授权后勤部门归口管理,图书档案授权图书馆、档案馆归口管理。因此,高校资产归口管理包括统一归口和分类归口,各使用单位对资产实施在归口管理之下的具体使用管理,高校应按照资产配置符合业务需求的原则,在不同部门主体间划分资产盘活责任并明确工作要求。
概念界定方面
依法依规并结合自身办学特点是高校资产盘活工作的客观要求,高校需深入理解政策制度内容,准确界定相关概念定义,厘清对应概念的关系。
(一)行政事业性资产与非经营性资产的关系。长期以来,行政事业性资产与非经营性资产没有严格区分,在实务中有时混用,为了提高存量资产盘活范围的准确性,合理合规地推进盘活工作,需对二者关系进行客观分析。行政事业性国有资产与非经营性资产属于两个不同维度的概念范畴,既有联系又有区别。《条例》从取得方式角度规定了行政事业性国有资产的范围,与行政事业单位控制的国有资产范围基本重叠。国有资产按来源属性,可分为企业性和行政事业性两类,按功能属性划分,可分为经营性和非经营性两类,它们的关系如表1所示。
总体来说,国有资产中的企业性资产与经营性资产对应,行政事业性资产与非经营性资产对应,但行政事业单位中有少量比照企业化管理的资产,这类资产以营利为目的,直接创造社会财富,如果超出一定比例,容易导致行政事业单位的职能定位产生偏差,出现管办不分、事企不分的问题,从规范管理的角度,这部分资产应划入经营性资产范围。企业性国有资产中,由于历史原因,存在不直接参与生产经营的资产,出现“企业办社会”的现象,这类资产应归入非经营性国有资产范围。
2016年,中办、国办颁布的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》将经营性国有资产定性为经济资源,将非经营性国有资产定性为社会事业资源,并指出了各类资产盘活利用的主要路径如图1所示。
文件要求摸清非经营性国有资产家底、区分使用状态,对闲置资产优先盘活为在用状态;统筹使用后仍闲置的非经营性国有资产,可有条件转入非金融类经营性资产;鼓励开展改革探索,允许将部分经营性国有资产由实物形态转变为资本形态。
高校的事业性资产属于非经营性国有资产,可依据上述路径逐级盘活利用,但在非经营性转经营性,即事业性资产转为企业性资产时,需要结合高校已经开展的所属企业体制改革的有关要求进行,避免产生盘活利用工作不实、校企改革不彻底等问题。
(二)出租出借与合作经营、服务外包的关系。资产出租出借、与外单位合作经营以及业务服务外包是目前常用的资产盘活方式,既有联系又有明显区别。《教育部办公厅关于进一步加强国有资产出租出借管理的通知》规定:“高校要严格控制资产出租行为,原则上不得无偿出借资产……原则上必须实行公开竞价招租,出租期限一般不得超过5年。”上述规定对高校出租出借行为进行了规范,但在实际业务操作中,部分高校将出租出借与合作经营、服务外包等业务混淆,导致管理风险外溢,甚至成为审计问题。
高校资产出租出借业务中,最常见是房产出租出借方式。资产出租是指高校在保证履行办学职能和完成教育事业任务前提下,经批准将占有、使用的国有资产在一定时期内有偿让渡给公民、法人或其他组织使用的行为。资产出借是指高校经批准将占有、使用的国有资产在一定时期内以无偿方式让渡给其他行政事业单位使用的行为。因此在对象上,出租和出借有明显区别,出借对象限定为其他行政事业单位,否则属于违规出借。出租业务的特点是收入相对恒定,即旱涝保收,且租赁收入纳入单位预算管理。
高校对外合作经营方式分为组成实体(紧密型)和不组成实体(松散型)两类。紧密型合作是指依照法律规定开设、由相关合作伙伴签订股东协议成立有限责任公司,共同投资、分享收益、共担风险,并且对合作企业债权债务负有限责任的营利性组织。松散型合作以合同为基础,一般不组成经济实体或法律实体,单纯基于合作项目合同而活动,合作关系一般不受公司法或企业法支配,而受合同法支配。合作经营的特点是收入不恒定,即风险共担,经营收入一般不全额纳入高校预算管理(松散型合作可按全额或差额纳入预算管理),而是纳入经营实体的收支管理,高校作为合作主体参与收益分配。
服务外包指社会服务供应商根据政府、高校、社团等非盈利组织委托、授权或双方合作,承担组织内部服务活动或服务流程,共同完成组织战略和功能目标的一种经济活动。高校的服务外包业务性质类似PPP项目特许经营权,遵循非营利性与成本补偿原则。
高校在盘活资产实践中,需区分上述三类模式,分析业务属性,在合同内容、工作流程、责任划分、绩效评价等方面予以体现,结合学校特点选取适合的方式推进资产盘活利用。
具体业务方面
(一)内部盘活与外部盘活的关系。内部盘活是指在单位主体内部通过适当资产管理业务方式进行的盘活。外部盘活是指单位与外部主体通过合同约定等交易性的业务,对单位存量资产进行的盘活。高校的全生命周期资产管理环节主要包括配置、使用、处置三类,进一步细分,资产配置主要包括调剂、购置、建设、租用和接受捐赠5种方式;资产使用主要包括单位自用、对外投资、出租、出借4种方式;资产处置主要包括报废报损、出售、出让、转让、无偿调拨、对外捐赠、置换以及货币性资产损失核销8种方式。在上述17种具体方式中,存量资产盘活方式主要包括调剂、单位自用、对外投资、出租出借、无偿调拨、对外捐赠。《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》列出了6种盘活方式,包括优化在用资产、推进共享共用、加强资产调剂、实施公物仓管理、开展出租或处置、探索集中运营管理。其中除了开展出租或处置以外,其余5种方式均属于资产使用环节中的内部盘活方式,聚焦于提高存量资产的使用效率。高校资产在内部与外部盘活关系上,应先关注单位内部盘活,内部盘活存在困难时,再考虑外部盘活。
(二)资产管理与财务管理关系。资产管理与财务管理的关系主要体现在与预算及会计核算的关系。《条例》要求各部门及其所属单位管理行政事业性国有资产应当实现实物管理与价值管理相统一,资产管理与预算管理、财务管理相结合。资产管理与财务管理相结合,需要满足两个要求,即预算管理一体化要求和政府会计制度核算要求。为贯彻部门预算改革,强化现有资产管理,提高资产使用绩效,教育部直属高校从2022年开始全面实施预算管理一体化,要求资产配置与预算管理紧密结合,完善以存量制约增量、以增量调整存量的配置机制,将新增资产配置、资产运行维护、资产出租和处置等环节与年度预算周期紧密衔接。高校资产配置预算制定要遵循先调剂租用再购置新建的顺序,以盘活存量资产,提高使用效率,节约办学资金。
资产管理要求实物管理与价值管理相统一,会计核算是资产价值管理的主要环节。为规范会计核算,提高会计信息质量,高校于2019年正式实施政府会计制度,采用双功能、双基础和双报告的核算模式,以满足权责发生制政府综合财务报告制度改革要求。以往在收付实现制下,高校不计提或虚提固定资产折旧、无形资产摊销,资产损耗在价值管理环节未如实反映,导致资产管理重增量配置、轻存量管理,无法准确体现资产在全生命周期的管理绩效,也难以将预算配置与资产存量状态相衔接。高校盘活存量资产时,应关注财务会计核算内容,综合分析资产的客观价值损耗与价值补偿的关系。会计核算还要区分内部盘活和外部盘活方式,内部盘活在高校内部,属于同一会计主体,侧重核算盘活成本与收益;外部盘活属于不同会计主体,影响资产存量,除关注资产的收支关系外,还要与新增资产配置预算、处置审批等环节相衔接,确保程序合规以及资产运行的可持续性。
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2023年11月