相比决算报告仅反映预算收支状况而言，权责发生制政府财务报告更像是各级政府部门单位财务状况和经营成果的“仪表盘”，一份“扎实”科学的政府综合财务报告还可以成为政府中长期可持续发展能力的“测量仪”。编好政府财务报告既是对政府部门财务状况和经营成果的准确反映，也是对各单位的一大检验，意义重大。

如何编好政府财务报告呢？首先要明确一份好的政府财务报告应具备什么样的标准。2019年12月财政部发布的《政府财务报告编制办法（试行）》（以下简称《办法》）第三十一条规定，“政府财务报告数据质量审核重点是报告的真实性、准确性、完整性和规范性，具体包括：（一）真实性：报表数据与会计账簿数据是否相符，是否有漏报、虚报和瞒报等现象；（二）准确性：财务报表表内、表间勾稽关系是否衔接，抵销调整事项是否合理、准确，纸质数据与电子数据是否保持一致；（三）完整性：是否涵盖所有报告主体和事项，报告内容是否完整；（四）规范性：会计报表、报表附注、分析说明的格式等是否符合政府财务报告编制制度规定。”结合此前的政府财务报告试编试点工作，笔者认为要达到上述标准还有不少问题需要解决，还有很多基础工作需要抓好。

一、编好政府财务报告要求做好整体部署

政府财务报告编报工作不仅涉及各级财政部门，还涉及从中央到省及省以下各级政府部门的各类政府机构，2019年之前这些机构都并未实施统一的政府会计制度，而是分类实行《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》（还有一些事业单位单独实行《科学事业单位会计制度》《中小学事业单位会计制度》等行业会计制度），且都以收付实现制作为核算基础，收到或支付才反映入账的理念根深蒂固。2019年起政府会计准则制度正式实施，就面临了诸多困难和困惑。据笔者了解，不少单位对于新旧制度衔接直到2019年年底才勉强完成且不确定是否准确，实务中存在不少尚待明确的问题，同时由于政府部门功能千差万别，运行方式各有不同，相互之间参考性较弱，这都决定了2020年起正式编报政府财务报告面临着不小的困难。

单位数量多、种类差异大、会计基础薄弱，这些现实困难决定了政府财务报告编报工作不能靠自下而上各单位的无序摸索，而是需要自上而下严密的整体部署，这种整体部署不仅体现为财政部要统一出具编制办法和编制操作指南（已于2019年12月发布），还要在编报架构上制定更明确的技术规则（如建立相应的编码标准体系），便于各单位遵照执行，以此为未来的单位对账和项目抵销打好基础。此外，还需要由财政部门牵头，组织各单位加强编报培训和经验交流，让更多的政府财务人员掌握政府财务报告编报知识和综合理念，让预算、资金、核算、报表、决算等各岗位人员都能理解并顺利完成相应的配套工作。

二、编好政府财务报告要求小处着手、处理好细节

《办法》规定了政府财务报告的编报内容及目标。其中，政府部门财务报告由政府部门编制，主要反映本部门财务状况、运行情况等，为加强政府部门资产负债管理、预算管理、绩效管理等提供信息支撑。政府综合财务报告由政府财政部门编制，包括本级政府综合财务报告和行政区政府综合财务报告，分别反映本级政府整体和行政区政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等，可作为考核地方政府绩效、开展地方政府信用评级、评估预警地方政府债务风险、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。

可以说，相比决算报告仅反映预算收支状况而言，权责发生制政府财务报告反映的内容更为全面，这意味着它需要的支撑信息会更多，因此要从小处着手，关注并处理好细节问题。例如，编报政府财务报告时要考虑增值税的影响，目前不同单位核算收入和成本是否含税存在差异，这导致对账工作存在困难，若逐条翻查又增加了很多工作量，对此笔者建议进一步明确入账金额为不含税金额，将税额单独反映；再如，双方单位在科目设置上可能不同，同一笔业务一方反映为收支科目、一方反映为往来科目，导致无法对账或抵销；又如资金来源标记不一致，同一笔资金对有的单位而言是财政资金，对有的单位则是事业资金或其他资金，同时还存在同级财政和非同级财政的区别，这些也同样会导致对账、抵销困难且不够准确。这些微小的细节有的并不重大，但却会对数据的准确性产生影响，如果不加以明确，久而久之会削弱报告的严肃性和权威性。

对此，笔者建议由财政部门研究制定细节标准，明确编报方式，牵头研究开发统一对账技术平台，整合政府间机构的票据、税务、往来、预算、国库资金乃至合同等业务节点，实现自动化或半自动化的勾稽对账机制，为准确编报合并财务报告夯实基础。

三、编好政府财务报告要求抓好系列专项工作

编制政府财务报告还需要抓好一系列专项工作夯实编报基础，具体而言主要包括以下几个方面：

一是要抓好资产管理以夯实报告基础。编报权责发生制政府财务报告有助于政府摸清家底，科学反映长期可持续发展能力，这包含了“摸清”资产和负债情况两层意思，“摸清”负债可以明确政府承受的风险边界，“摸清”资产则可以明确政府可用于偿债的边界即可以抵御风险的边界。公共资产的确认和计量有其复杂性，这其中既有历史存量问题也有发展增量问题，既有总量规模问题也有内部结构问题，既有支出总量问题也有折旧损耗问题，不同类型的资产管理属性不同、采购方式各异，预算状况、形成方式、资金来源也可能各有不同，因此加强公共资产管理这项基础性工作的开展，对于摸清家底十分必要。《办法》要求“对代表政府管理的资产，应全面清查核实，完善基础资料，全面、准确、真实、完整地反映”，结合工作实践，笔者认为要做好公共资产管理，应加强顶层设计、中层架构并推动底层推进，应建立从入口到出口的全生命周期资产管理体制，夯实管理基础，做实做细公共资产管理工作，注重资产合理配置、高效使用、顺畅处置等多个环节，引入新技术建设共享共用平台优化资源配置，发挥基层单位的管理积极性并提升管理水平。

二是要抓好预算管理和政府采购工作。政府财务报告应当以经核对无误的会计账簿数据为基础编制，政府各部门应当严格按照相关财政、财务管理制度及会计制度规定，全面清查核实单位的资产负债，做到账实相符、账证相符、账账相符、账表相符。会计核算反映的内容是单位根据全面预算管理和政府采购等要求执行的相关经济业务，如果预算管理和政府采购等基础工作抓不好，单位经济业务的规范性甚至合规性都会受到质疑，进而影响会计数据的准确性和规范性，据此数据编报的政府财务报告的严肃性也将受到影响。

三是要抓好决算管理以保证有序有效对接。新政府会计报告架构为包含了政府财务报告和决算报告的“双报告”，两者分别取数于财务会计和预算会计，既适度分离又相互衔接。平行记账让大多数经济业务产生了关联，按照原计划各单位最终应能够合理分析并填报《本年盈余与预算结余差异调节表》，虽然《办法》将这张表从主表中取消了，但并不影响二者应有的关联逻辑。在本次年度决算过程中，很多单位表示这张表的编制十分困难，反映出财务会计和预算会计的衔接是否准确有效较难核对，这是目前面临的一大挑战。此外，在政府财务报告和部门决算编报过程中，可以发现两份报告存在关联，但逻辑不够清晰，突出表现为年末盈余分配和结余分配的问题，需要进一步研究以统一思路。按照结余分配的理论逻辑，大多数涉及企业所得税的事业单位需要先计提应交所得税，再按比例提取专用基金，剩余部分转入“累计盈余”或“累计结余”，然而实际操作中存在几个矛盾：一是计提测算应交所得税为综合所得分配行为，但账务上却反映为“所得税费用”，容易造成循环引用；二是计提所得税只能依据财务会计的数据且分配中要减除按预算会计测算的专用基金，但测算专用基金要求依据预算会计的数据且需要扣除所得税影响，这导致两表互相引用但实质核算基础是不一样的；三是预算会计中按照“本年应交所得税”测算专用基金符合理论逻辑，但账务上只有“实缴所得税”，可能会引发账表不符，若按照实缴所得税分配则可以账表相符，但又不符合年度分配逻辑的应有之义。对于以上问题，建议统一进行规定，以维护政府财务报告和决算报告的规范性。

责任编辑  张璐怡

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