为进一步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，近日财政部对现行政府财务报告编制办法和操作指南进行修订，印发了《政府财务报告编制办法（试行）》（以下简称《新办法》）、《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》（以下简称《新部门指南》）和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》（以下简称《新综合指南》）等三个文件。按照2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，2020年全面开展政府财务报告编制工作。在新形势下，政府预算单位和财政部门按照新办法和新指南，结合《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《政府会计制度》）的施行，做好今年政府财务报告的编制工作显得尤为重要。

一、政府部门财务报告相关工作

（一）政府部门财务报告编制指南的主要变化

从整体上看，《新部门指南》较2018年版本变化较大，主要是以下几个方面：

1.政府部门财务报告编制范围变化较大。一是部门所属的自收自支事业单位和企业化管理事业单位全部纳入编制范围，与这些事业单位的财政供给方式、财务管理模式以及是否执行政府会计制度没有必然关系；二是企业（集团）下属事业单位，鉴于其财务数据已并入企业（集团）财务报表，反映在企业整体财务状况和运行情况中，为避免重复，不需要编制政府部门财务报告；三是中央驻地方单位，由于其财务数据已在中央级政府财务报告中反映，因此无需向地方报送政府部门财务报告。

2.会计报表格式内容变化较大。一是反映运行情况的收入费用表由1张增加为2张，分别从业务活动类型和经济性质分类反映费用情况；二是删除了当期盈余与预算结余差异表，这主要是由于取消了政府部门财务报告编制范围与部门决算对应的规定，部分自收自支事业单位和企业化管理事业单位，仅按照权责发生制原则执行财务会计核算当期盈余，无需按照收付实现制原则执行预算会计核算预算结余，因此再编制当期盈余与预算结余差异表没有太大意义。

3.报表附注变化较大。2018年度政府部门财务报告报表附注中包含21张重要项目明细信息表，新政府部门财务报告附注中包含24张重要项目明细信息表（变动情况见表1）。

由表1可以看出，附表的主要变化为：一是将应收账款明细表和其他应收款明细表修订为应收账款净额明细表和其他应收款净额明细表，增加了原值、坏账准备和净值3列；二是无形资产和公共基础设施明细表中，关于这两项资产的分类发生变化；三是增加了保障性住房明细表、非同级财政拨款收入明细表、业务活动费用明细表和单位管理费用明细表；四是业务活动费用明细表、单位管理费用明细表和经营费用明细表按照经济分类科目列示，反映资金的最终用途；五是将未在会计报表中列示的重大事项和需要说明的其他事项整合合并。

4.抵销调整分录变化较大。

（1）取消调整分录。编制2018年度部门财务报告时，行政单位需编制5项调整分录，事业单位需编制2项调整分录，这主要是由于2018年度行政事业单位执行的会计制度是以收付实现制为基础的，因此编制权责发生制为基础的政府综合财务报告，需编制调整分录，实现从收付实现制到权责发生制的转换，但是《政府会计制度》下财务会计核算以权责发生制为基础，因此无需再行编制调整分录。

（2）抵销分录略有调整。新政府部门财务报告抵销分录仍然包括抵销政府部门内部债权债务事项和收入费用两个事项，但对于计提坏账准备的行政事业单位来说，抵销政府部门内部债权债务事项变化较大，主要是除按照债权债务原值编制抵销分录外，同时要抵销已计提的坏账准备，借记“坏账准备”，贷记“累计盈余”（以前年度补提的金额）“其他费用”（当期补提或冲减的金额）。

（二）如何编好政府部门财务报告

1.全面客观，做好资产负债清查。一是做好账务清理，对本部门和单位的各种银行账号、各类库存现金、有价证券、各项资金往来等基本账务情况进行全面核对和清理。二是做好财产清查，对本部门和单位的各项资产进行全面清理、核对和查实，摸清本单位管理的各项资产，尤其是公共基础设施和固定资产。对清查出未入账的政府储备物资、公共基础设施等资产，明确资产权属单位，根据相关会计准则和制度规定及时记入单位会计账，做到账实相符、账证相符、账账相符、账表相符。

2.做实做细，打好日常会计核算的基础。

（1）往来款项核算要明细。①应收账款、其他应收款、预付账款、应付账款、预收账款、其他应付款、长期借款和长期应付款要按照往来单位明细横向核算；②应收账款和其他应收款科目，还要按照原值、坏账准备和净值纵向核算，同时原值和坏账准备也要按照往来单位核算。

（2）资产核算要注意分类。①固定资产科目，要按照房屋及构筑物、通用设备、专用设备、文物和陈列品、图书档案、家具用具装具及动植物6类进行分类核算；②无形资产科目，要注意按照新的无形资产分类进行核算，2018年度政府部门财务报表中无形资产分为著作权、土地使用权、专利权、非专利技术和其他5类；按照《新部门指南》，无形资产分为专利权、非专利技术、著作权、资源资质、商标权、信息数据和其他共7类，因此部门在进行无形资产会计核算时，最好按照此分类核算，便于实现报表数据的自动提取；③公共基础设施科目，仍按照市政基础设施、交通运输基础设施、水利基础设施和其他公共基础设施4大类核算，但市政基础设施分类由原来的8个项目增加为轨道交通、城市道路桥梁、地下综合管廊、园林绿化、供水设施、城市燃气设施、集中供热、城市排水和污水处理设施、城市环境卫生设施、公共文化体育设施和其他共11个项目；④政府储备物资科目，仍按照原来的战略储备物资、粮棉糖肉药、自然灾害救助物资等9类核算；⑤保障性住房科目，按照公共租赁住房（含廉租住房）、经济适用住房2大类核算。

（3）收入核算更规范。①收入项目，在原来的财政拨款收入、事业收入、经营收入、投资收益、上级补助收入、附属单位上缴收入和其他收入以外，增加了非同级财政拨款收入、捐赠收入、利息收入、租金收入会计科目，更全面反映部门单位的收入来源；②事业收入、经营收入、非同级财政拨款收入和其他收入会计科目，收入来源要按照支付对象进行辅助核算，分为来自本部门内部单位、来自本部门以外的同级政府单位、来自本部门以外的非同级政府单位、来自非同级财政和来自其他单位5类，事业收入还增加了来自财政专户管理资金这个收入来源，便于部门之间、财政与部门之间抵销，更真实反映政府收入情况。

（4）成本核算要加强。①根据成本核算需要，业务活动费用、单位管理费用和经营费用等科目要进行经济分类科目辅助核算，经济分类科目主要是工资和福利费用、商品和服务费用、对个人和家庭的补助费用、固定资产折旧费用、无形资产摊销费用和其他费用等，否则无法提取主表中的收入费用表（二）和附表中的业务活动费用、单位管理费用和经营费用明细表；②商品和服务费用还要按照费用支付对象核算，便于全辖范围内部门之间进行抵销合并。

3.搭建平台系统，实现财务报告系统数据自动提取。搭建平台账务系统，连接账务核算系统、经费支出系统和资产管理系统，实现资产管理系统中资产增加、减少、计提折旧等功能自动提取至账务核算系统，经费支出系统中支出数据导入账务核算系统、资产购置支出数据导入至资产管理系统等功能，确保三个系统数据一致，在账务核算系统设置政府财务报告报表表样，实现政府财务报告数据自动提取。若有条件，建议财政部门搭建本地区统一的会计核算平台系统，实现本地区政府财务报告数据的自动生成，减轻本地区部门财务工作人员负担，提高财报数据质量。

二、政府综合财务报告相关工作

（一）政府综合财务报告编制指南的主要变化

1.会计报表格式内容变化较大。新政府综合财务报告会计报表由2018年度的3张简化为2张，反映单位财务状况的资产负债表和反映运行情况的收入费用表仍然保留，但删除了当期盈余与预算结余差异表。

2.报表附注变化较大。2018年度政府综合财务报告报表附注中包含17张重要项目明细信息表，新的政府综合财务报告附注中包含18张重要项目明细信息表（变动情况见表2）。

由表2可以看出，附表的主要变化为：一是删除了金额占比较低的短期投资明细表和公共基础设施在建工程明细表；二是新增了一年内到期的非流动资产明细表、保障性住房明细表和一年内到期的非流动负债明细表。

3.分析指标有变化。结合现实需要，增加了净资产变动率、保障性住房成新率等指标，不再对一般债务率、专项债务率等指标进行分析。

（二）如何编好政府综合财务报告

1.高度重视，切实加强组织领导。政府财务报告工作是一项系统工程，涉及面非常大，且对编制人员素质要求较高，要充分认识政府财务报告改革工作的重要意义，切实加强组织领导，配备具备会计专业技术初级资格或取得大学财会类专业专科学历及相应水平以上的人员从事政府财务报告编制工作，印发财务报告编制工作实施方案和相关部门单位职责分工，各司其责，按时调度，确保政府财务报告编制任务按时完成。

2.摸清底数，确定部门财务报告编制范围。按照《新部门指南》的要求，协调机构编制管理部门。一是调取本地区部门所属的自收自支事业单位和企业化管理事业单位名单，及时了解沟通，摸清该类单位情况，纳入本年政府部门财务报告编制范围；二是对比以前年度政府部门财务报告，摸清企业（集团）下属事业单位名单，对于此类单位不需要编制政府部门财务报告；三是中央驻地方单位，由于其财务数据已在中央级政府财务报告中反映，因此无需向地方报送政府部门财务报告。

3.强化培训，规范各级部门和单位会计核算。财政部门要采取多种形式对部门单位和乡镇街道办事处编制人员开展相关业务培训，使其领会政府财务报告相关编制需求，细化会计核算内容，不断提高编制水平。培训内容不但包含政府财务报告编制业务和软件操作，还包括政府会计制度相关知识。

4.完善系统，实现政府部门财务报告自动生成。尽可能创造条件，建立政府财务报告管理系统与部门单位的会计核算系统、部门单位会计核算系统与预算执行信息系统接口，充分利用信息系统功能，记录政府内部往来、收支对象等相关信息，为编制政府财务报告提供基础信息，便于政府部门内部经济业务事项抵销调整，提高财务报告数据质量。

（三）编制政府综合财务报告其他注意事项

1.关于省级转贷给区市地方政府债券处理。按照目前的财政体制，区市级的地方政府债券是由省级转贷的，因此对于全辖地区的地方政府综合财务报告来说，省级的地方政府债券转贷支出与区市级的地方政府债券转贷收入要相互抵销。

根据总预算会计制度，年度结束时，省级转贷给区市的地方政府债券要按照权责发生制原则计算应收利息。由于政府综合财务报告中的科目设置与财政总决算不同，因此处理方式也不同。在财政总决算报表中利息和本金均在“应收地方政府债券转贷款”科目中反映，但是在政府综合财务报告中，“应收地方政府债券转贷款”首先区分债券本金和利息，省级的应收利息在“应收利息”科目填列，区市的应付利息在“应付利息”科目填列；其次对于本金，区分一年内到期的和一年以上到期的，对于一年内到期的地方政府债券转贷款，省级列在“一年内到期的非流动资产”、区市列在“一年内到期的非流动负债”，一年以上到期的，省级列在“应收转贷款”、区市列在“应付转贷款”科目。

2.关于主权外债转贷资金的处理。由于目前大多数省市的主权外债转贷款核算未在财政总预算会计账簿核算，因此不少省市容易将此部分资金漏记。按照《新综合指南》，该资金也应纳入政府财务报告编制范围。主权外债转贷资金的处理方式与地方政府债券转贷资金处理方式基本相同，也是区分本金和利息，省级的应收利息在“应收利息”科目填列，区市的应付利息在“应付利息”科目填列；对于本金，区分一年内到期的和一年以上到期的，对于一年内到期的主权外债转贷款，省级列在“一年内到期的非流动资产”、区市列在“一年内到期的非流动负债”，一年以上到期的，省级列在“应收转贷款”、区市列在“应付转贷款”科目。

3.关于土地储备资金报表的处理。《新综合指南》仍将土地储备中心编制的土地储备资金报表作为资金主体，而不是部门主体，但在实际工作中，部分地区土地储备中心的土地储备资金报表与本部门账表合并在一起核算，不少地区甚至无土地储备中心，对于此类情况，建议协调土地储备机构将本部门资金报表与土地储备资金报表人工分开，本部门资金报表在政府部门财务报告反映，土地储备资金报表填列至相应的资金主体报表。

4.政府持有股权的企业股权投资及相关收益的调整。《新综合指南》要求，财政总预算会计尚未核算的政府持有股权的企业股权投资及相关收益要进行调整。编制政府综合会计报表时，应根据政府持有股权的国有企业财务会计报表中资产负债表的所有者权益和应付股利，以及利润表中的综合收益总额，乘以国家资本占比分别计算长期投资、应收股利、投资收益的金额，编制调整分录。

由于该部分资产规模巨大，因此该调整分录将在很大程度上影响政府的资产和负债规模，因此尤为需要注意。根据近几年编制经验看，从政府持有股权的国有企业财务会计决算报表取数要注意以下事项：一是报表主体范围要全。以某市某开发区为例，区政府持有股权的国有企业集团为20家左右，但纳入国有企业决算范围的企业集团才2个，因此政府股权投资数据缺失较大，资产数据较实际偏小。二是报表数据填报和取数要规范。首先企业集团报送的决算报表应为合并财务报表，而不是汇总财务报表，若编制财务报告取数来自于汇总财务报表，则政府资产数会虚增一倍；其次合并财务报表中国有法人资本一般为0，原因是子公司与母公司的长期股权投资相互抵销，若未合并抵销，会导致该部分政府资产数据较实际偏少一倍。

5.关于乡镇政府财务报告的编制模式。今年大部分省市将试点合并编制本地区政府综合财务报告，因此乡镇及街道办事处（以下简称镇街）也必须编制政府财务报告，否则报告数据不完整。按照《新综合指南》，镇街政府财务报告编制模式由各地财政部门根据本地区镇街经费管理体制情况确定。根据各地实际情况看，镇街管理模式各不相同，建议镇街若参照一级财政管理则应编制政府综合财务报告，若参照政府部门管理则编制政府部门财务报告。

责任编辑  张璐怡

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