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中国财政 | 加快构建全国统一大市场的税收制度优化研究

时间：2024-09-03

作者： 刘方

来源：

加快构建全国统一大市场的税收制度优化研究

中国宏观经济研究院市场与价格研究所刘方

摘要：党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“构建全国统一大市场”以及“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”。构建全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。税收在全国统一大市场建设中能够发挥举足轻重的作用，良好的税收政策和征管制度有助于维护统一的公平竞争环境；税收政策遵循效率原则有助于打造统一的要素和资源市场；税收政策保持中性原则有助于实现税收监管公平统一。当前，税收在许多方面不同程度存在与构建全国统一大市场要求不相符的情况，需着眼长远，做好完善税收的制度性安排，助力全国统一大市场加快建设。

关键词：全国统一大市场；税收制度；对策建议

全国统一大市场的基本内涵

全国统一大市场是规则统一、竞争公平、产业耦合、区域协同、流通顺畅、机制完善、规模优势充分发挥的市场。它是市场发展到一定程度后出现的一种高级形态，是现代市场体系的一个重要维度，是市场机制充分发挥作用的一个有效载体。全国统一大市场要求实现四个方面的统一。一是统一的制度规则，重点是形成统一的市场准入、产权保护和公平竞争规则。二是统一的要素配置，重点是建设统一的要素市场体系，促进各类要素实现高效、便捷、自由的流动。三是统一的流通体系，重点是在硬件和软件两方面加强基础设施互联互通。四是统一的市场监管制度，重点是在规则和行政执法上加强市场监管的统一性和协同性。

构建全国统一大市场具有重大意义

（一）加快构建全国统一大市场构建新发展格局的基础支撑。构建新发展格局必须推动生产、分配、流通、消费各个环节有序循环运转。国民经济循环畅通与否，在很大程度上取决于国内市场统一与否。一个分散割裂的市场难以保障要素的自由流动，会对生产活动的有效开展形成严重制约，也难以保障生产成果的公平分配和顺畅流通。构建全国统一大市场，可以促进要素跨区域自由流动，为企业在不同区域市场自主经营，消费者在不同产品间自主消费提供有利条件，有助于畅通市场循环，进而促进国民经济循环，为构建新发展格局奠定坚实基础。

（二）加快构建全国统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求。高水平社会主义市场经济体制必然要求建设高标准市场体系，高标准市场体系首先应该是高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。我国市场基础制度、市场设施联通水平、要素资源配置效率、监管现代化水平等与推动经济高质量发展的要求相比还有差距。加快构建全国统一大市场标志着正式形成新时代市场化改革的组合拳，有利于经营主体在更大范围内开展公平竞争，营造更加良好的公平竞争市场环境，进而激发经营主体活力和创造力，实现企业优胜劣汰。构建全国统一大市场，能够从完善市场基础性制度、改善市场环境、激发各类经营主体活力等多个方面为建设高标准市场体系提供支撑。

（三）加快构建全国统一大市场是发展新质生产力的现实需要。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系，其中最重要是加快建设全国统一大市场，畅通市场循环，疏通政策堵点，引导创新资源有效配置，促进创新要素在更大范围内有序流动和合理集聚，有效降低要素成本和交易成本，为形成新质生产力提供要素和制度保障，最终支持科技创新及相关产业业态发展，推动重大科技成果转化应用、提升产业链供应链现代化水平。同时，超大规模的全国统一大市场能够降低科技创新成本及为科技创新提供巨大的市场需求和迭代市场，促使企业愿创新、敢创新，为新质生产力的形成提供持续内驱动力。此外，加快构建全国统一大市场，可以打破市场界限，形成规模更大、多样性更强的统一市场，有利于充分发挥专业化分工优势，有利于优化产业布局和实现各产业有序链接，促进战略性新兴产业发展和未来产业形成，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化转型。

（四）加快构建全国统一大市场是新型城镇化建设的关键举措。我国已经进入新型城镇化中后期，人、财、物等要素需要在大中小城市和小城镇间，在城乡真正实现融通互动，各类要素和资源流动将更加频繁，这亟须全国统一大市场的建设。全国统一大市场的建设能够打通城市与农村要素双向流动的梗阻，实现农民进城与市民下乡双向要素流动，从根本上消除城乡要素自由流动的各种体制和政策障碍，促进城乡融合发展；全国统一大市场的建设能够促进各类要素在各区域之间自由流动，有利于产业分工协作，促进大中小城市和小城镇协调发展。

税收在构建全国统一大市场中的功能作用

（一）履行税收法定原则有助于市场基础制度的统一。税收法定原则是税收最基本的原则，税收法治水平的提高对于提升税收政策的稳定性、透明性和确定性具有重要意义。全国统一大市场要求有统一的市场基础制度，提高税制的统一、透明与确定性，并且加强对税收法律、行政法规、部门规章及规范性文件之间的横向协调，规范各地税收政策的出台，有助于实现全国税收政策的统一性，为构建统一的市场基础制度奠定基础。

（二）落实税收公平原则有助于维护统一的公平竞争环境。公平性是税收设计重要的原则之一。全国统一大市场的建设目标之一是营造统一的公平竞争市场环境。良好的税收政策和征管制度可实现各类经营主体的平等对待。联通国内和国际市场、保持对全球企业和资源的吸引力也是全国统一大市场建设重要目标，落实税收公平原则还有利于为国内外企业提供平等竞争环境。

（三）坚持税收效率原则有助于打造统一的要素和资源市场。税收效率原则是指税收要减少对经济的影响，提高资源配置和经济运行效率。全国统一大市场的建设要充分发挥市场促进竞争、深化分工等优势，构建统一的要素市场。税制的设计要遵循次优效率原则，尽可能地减少征收带来的效率损失，促进各类要素自由流动。尤其对于与市场密切相关的税收，要减少差别化的税率和税收优惠举措，不断优化税制结构以及征收规则，解决税源背离问题，引导产业分工，促进商品和要素自由、高效流动，推动形成统一的商品和要素市场。

（四）保持税收中性原则有助于税收监管公平统一。税收中性是以不干扰市场运行、公平对待纳税人为目标的税收制度。围绕税收中性原则，通过建立完善且统一的税收公平竞争审查制度，彻底清理地方不规范的税收优惠政策，实现税务行政处罚自由裁量权标准统一，有助于推动实现税收监管公平统一，营造统一的市场监管环境。

当前税收制度不适应全国统一大市场建设的主要情况

（一）以间接税为主的税制结构导致税源背离引发地方保护主义以及导致产业分工受限

以增值税为例，地方税收分成部分主要按照生产地在地区间分配，商品在哪个地区生产，增值税就归属该产地。但是，由于增值税属于价外税，实际税负主要由消费者承担，导致产品生产地获得了由消费地居民承担的增值税，使得税收归属地和税负承担地之间产生偏差，导致税源背离。当前，我国税收收入与税源背离主要表现为税收收入从中西部和东北地区向北京、上海、广东、浙江等东部发达地区转移。税收收入与税源背离问题带来很多负面影响，税制型背离和征管型背离增加了制度性交易成本，对税收收入流出省份，税源不足会引发恶性税收竞争问题，影响要素流动的方向。因此，这些地区为争取更多税源，往往会具有很强的地方保护动机，从而限制本地生产资源的流出和外地商品的流入，引发市场分割。

同时，增值税抵扣链条存在断裂使得上下游交易往来及产业分工受到限制。根据增值税层层抵扣的设计思路，上下游交易往来以及产业分工合作程度都与增值税抵扣链条的完整性密切相关。但是由于纳税人身份差异、税务票据多样化、税率或征收率档次差异以及税制设计中的一些特殊规定等原因，当前我国增值税的抵扣链条存在断裂问题，使得产业分工受到限制。

（二）税收属地化和生产地征收原则不利于商品市场统一、要素自由流动

一方面，属地化征收原则为地方政府保护本地企业提供动机。据调研反映，部分地区普遍限制本地的企业总部搬离，并对吸引总部经济给予大量的优惠政策，这种通过行政干预导致市场分割的行为背后与企业所得税总部汇算缴纳制度有着重要关联。另一方面，属地化征收机制易导致资本等要素流动不畅。地方政府会对资本流出设置壁垒，不规范区域性优惠的提供虽然短期内推动本地经济发展，但是会导致一些企业在税收优惠地注册、在其他地方生产经营，扰乱了市场的资源配置秩序，对资本市场统一非常不利。此外，地方政府为了争夺高端紧缺人才，展开了“以邻为壑”的区域间税率逐底竞争，不利于市场统一。

（三）不规范的区域性税收优惠不利于建立公平竞争的环境

当前我国一些不规范的区域性税收优惠政策使用和税收征管执行标准宽泛，导致出现一些税收“洼地”，造成经营主体的不公平竞争，对建设全国统一大市场产生负面影响。比如，为增加地方财政收入，一些地方政府常以吸引企业投资、促进总部经济发展为由，出台一些不规范的地方性税收优惠措施，达到引资时明确的税收贡献值或对地方政府财政贡献的额度，常常通过“先征后返”、“即征即退”等方式给予企业税收返还、补助；在征管上，通过核定征收、灵活税收监管等方式使企业获得相应的税收优惠。这些不规范的地方税收优惠措施形成了不公平的竞争环境。近年来，特别是2023年以来，“反向招商”成为一种潮流，这种反向招商实际上是发达地区到相对不发达地区进行“掐尖”，通过自身的市场优势对“不发达城市”进行“降维打击”。

（四）地方主体税种缺失强化基层税源“内卷式”恶性竞争

目前，虽然属于地方税的税种较多，但是缺乏充裕且稳定的主体税种，尤其全面推行“营改增”以后，原本就偏低的地方税收入占比进一步下降，当前地方税占比仅为12.3%，企业所得税、增值税、个人所得税等共享税地方收入部分已占地方一般公共预算收入的46%。地方主体税种的缺失会提高地方财政对共享税的依赖度，共享税的分成机制又会强化各级地方对共享税源的争夺，加剧地区分割。

（五）征管制度不完善不利于税收监管公平统一

当前对税收公平竞争的审查，存在审查模式设置不合理、审查标准设置不恰当等问题，既妨碍税收政策发挥效力，也影响资源的有序配置。另外，当前税收行政处罚自由裁量权标准不统一，各地区裁量权依据不够细致、幅度存在差异，柔性执法缺乏科学的参照性。此外，在已有税务事项跨省通办政策中，平台经济行业处于政策“空档期”，跨省通办适用政策不明。

以构建全国统一大市场为导向，逐步完善税收制度

（一）以清理纠正违法违规税收优惠、完善税收征管制度为主，构建公平统一的税收环境

一方面，稳慎推进清理地方不规范的税收优惠政策。稳慎开展地方和部门存量违法违规税收优惠政策清理工作。应提高税收优惠政策出台标准，将是否会扰乱市场公平竞争、要素自由流动作为出台税收优惠政策的重要因素。引导地方政府从利用税收优惠政策吸引投资向提高税收服务和征管水平、改善宜商环境转变。另一方面，促进税收监管公平统一。完善税收公平竞争审查制度，铲除竞争不公的制度根源。细化税收征管执行的标准，解决裁量权依据不细、幅度宽泛的问题。建立网络化、立体化监管机制，加大税收政务信息公开力度。同时建立税收案例指导库，解决税收监管缺乏科学参照体系的问题。持续扩大跨省经营企业全国通办涉税涉费事项范围，全面覆盖涉及企业纳税人和自然人的所有办税缴费事项，提高税费征管效率。

（二）以完善税收征收方式和分享制度为主，减少地方对税源的逐底竞争

一方面，改革流转税制度。继续打通增值税抵扣链条，调整优化现行抵扣制度和抵扣范围并简化抵扣方式，通过抵扣项目、抵扣界限、抵扣程度的科学测算和界定，使企业可以实现进项税额的完全抵扣，改变抵扣的“有限性”，促进上下游产业的分工互联；推进消费税改革，将部分原本在生产环节征收的消费税品目，逐步后移到批发、零售环节征收。一方面能够有效平衡税收贡献地和消费发生地之间的关系，另一方面将地方主体税收与居民消费行为挂钩，使得地方政府主要责任转变为改善消费环境，极大弱化地方政府为保护本地市场限制外地商品流入的动机。另一方面，完善跨区域税收分享机制。对于总部经济以及跨地区经营，在完善分支机构企业所得税就地分摊缴纳制度、深化对小型企业分支机构不就地分摊企业所得税纳税制度改革的同时，要推进形成与地区生产要素贡献度相匹配的税收收益分享机制。建立地区间增值税横向分配制度，全面利用“金税四期”等工程，探索实施消费地征收原则的收入划分方法，精确计算各地创造的价值，综合生产地征收原则和消费地征收原则制定区域间增值税收入分享规则和留抵退税分担机制。

（三）提高流动性税基的中央集中度，减少地方政府对税源的逐底竞争

一方面要在税收分成比例上，不断提高流动性税基的中央分成比例，弱化地方政府保护本地税基的激励。同时，强化中央转移支付的引导功能，加强中央转移支付对税源流出地的支持，降低地区间为争取流动性税基而进行的无序竞争。通过提高中央对增值税、企业所得税的分享比例，采取中央转移支付的方式对税收损失的地区给以相应的补偿措施，提升地区财力均等化水平。此外，考虑到省以下政府间财政收入需要依据该省的地区间人均财力差异来划分，可以对区域内人均财力差异大的省份，提高省市级财政收入比重，用于县乡转移支付和财力下沉，提升基层公共服务保障能力。

（四）以健全地方税源为主，增强地方财力

要破除地方保护主义的财税激励，就需要从根本上减少地方政府对共享税的依赖，补充地方税主体税种。目前，应该建立以消费税、房地产税、环境保护税、遗产赠与税为主的税收体系。加快消费税改革，稳妥推进消费税下划地方，同时将高耗能、高污染消费品和消费行为，私人飞机、高档家具等高奢商品，马术、高档会所娱乐休闲、豪华游轮旅游等高档消费行为纳入到消费税征收范围，适当提高关系能源和资源消耗等商品的消费税税率。逐步完善环境保护税收体系，不断扩大征收范围以及提高各税目税率。例如，研究将挥发性有机物纳入征收范围，将没有进入碳排放权交易市场的主体一并纳入“碳税”征收对象。提高直接税比重，建议加快建立具有我国特点的遗产赠与税，在起到调节收入分配的同时，扩大地方财政收入的来源。扩大资源税征税范围，将森林、草场、滩涂等植被资源纳入征收范围，对新能源开发企业征收风光资源税，全面推行水资源费改税。完善房地产税收制度。

【国家社科基金重大项目：系统观视角下推进以人为核心的新型城镇化战略突破研究（项目号：22ZDA056）】

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