摘要:
《以拆弹的精准和耐心化解地方隐性债务风险》简介
化解风险,好比拆弹,要求精准性和耐心,操作不慎就可能会发生爆炸,引发危机。
一、地方隐性债务主要是或有债务
地方隐性债务包括三个大类:一是建设性债务,如投融资平台的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务等;二是消费性债务,主要是养老金缺口,随着养老保险缴费标准的调整和保障水平的提高,压力不断加大;三是地方政策性融资担保形成的债务,如过桥贷、银政担等。
当前面临的问题是地方政府的或有债务没有可操作的权威定义,导致底数不清,更谈不上或有债务代偿概率的测算分析,无法全面准确揭示其风险。但从暴露出来的地方案例来看,地方隐性债务增长很快,规模巨大,甚至超过了显性债务。
二、大量或有债务产生是“风险大锅饭”体制造成的
按照“开前门、堵后门”的思路对地方政府性债务实行整改之后,仍缠身大量或有债务,这表明“风险大锅饭”体制依旧。政府隐性债务的快速扩大,至少有以下几个具体成因:一是事权过于下沉,财政责任不清晰。事权层层下移,市县成为发展责任、民生责任、生态责任、扶贫责任等的主要承担者,地方支出责任不断扩大,形成财力缺口。二...
《以拆弹的精准和耐心化解地方隐性债务风险》简介
化解风险,好比拆弹,要求精准性和耐心,操作不慎就可能会发生爆炸,引发危机。
一、地方隐性债务主要是或有债务
地方隐性债务包括三个大类:一是建设性债务,如投融资平台的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务等;二是消费性债务,主要是养老金缺口,随着养老保险缴费标准的调整和保障水平的提高,压力不断加大;三是地方政策性融资担保形成的债务,如过桥贷、银政担等。
当前面临的问题是地方政府的或有债务没有可操作的权威定义,导致底数不清,更谈不上或有债务代偿概率的测算分析,无法全面准确揭示其风险。但从暴露出来的地方案例来看,地方隐性债务增长很快,规模巨大,甚至超过了显性债务。
二、大量或有债务产生是“风险大锅饭”体制造成的
按照“开前门、堵后门”的思路对地方政府性债务实行整改之后,仍缠身大量或有债务,这表明“风险大锅饭”体制依旧。政府隐性债务的快速扩大,至少有以下几个具体成因:一是事权过于下沉,财政责任不清晰。事权层层下移,市县成为发展责任、民生责任、生态责任、扶贫责任等的主要承担者,地方支出责任不断扩大,形成财力缺口。二是财政风险评估机制缺失。这是当前宏观管理的功能缺陷,财政风险评估一直没被重视,未来支出责任有多大,谁来承担,缺少清晰的分析评估。三是预算约束不完整。由于没有有效的构建机制和程序来揭示或有支出事项,在实践中产生大量的“表外”债务(即隐性债务),隐匿了财政风险,当预算
约束的对象具有不确定性特征时,约束就会失效。四是难以预期。宏观政策目标的排序变化、上级部门之间的文件打架、支出标准不稳定等等,面对诸多的不确定性,下级政府无法形成稳定预期,就会以机会主义方式行事。下级越是这般,上级对下级就越是不放心,从而制定出严厉的规定,导致激励不相容。这样一来,就会陷入一放就乱,一管就死的循环之中。
三、债务不等于风险,风险在于债务使用低效
债务风险多大,不取决于债务规模,而要看未来的偿还能力,而偿还能力从根本上决定于债务资金如何使用,使用是否有效。要防控隐性债务风险,短期看,要控制增量,平衡好债务增长与偿还能力增强之间的变化,保持两者之间的动态匹配;而从中长期看,关键是用好债务资金,使债务与承债能力之间形成良性循环。
具体而言,应做好以下几点:一是债务控制不能搞急刹车,不能让风险治理成为新的风险源;二是盘点资产负债,分类分层编制可变现资产负债表,形成精算式的债务管理模式;三是督促地方编制投融资项目总体规划,做到精准融资精准建设精准控制风险;四是防范隐性债务风险应与经济形势、国际环境的变化关联考虑。
化解风险,要看到风险的整体性、各个领域风险的穿透性和传染性。各自为政来防范化解风险,可能会引发巨大的操作性风险。当前比任何时候都要协同协调协作,需要以改革创新的思维来统筹风险防控。
(全文发表于《地方财政研究》2018年第8期,
作者:刘尚希)