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摘要:
为落实财政工作科学化规范化信息化管理要求,加强我国利用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、全球环境基金、欧洲投资银行等国际金融组织贷赠款项目全过程管理,财政部国际司作为中国与国际金融组织合作的归口管理部门,近年来积极探索并稳步推进国际金融组织项目绩效评价工作,不断提高资金使用效益,提升项目绩效。特别是在充分借鉴世行、亚行等国际金融组织以结果为导向的绩效评价理念和方法的基础上,国际司探索建立符合中国国情的国际金融组织项目绩效评价制度体系,不断提升国际金融组织项目绩效管理水平,在理论研究、制度建设、评价实践和能力加强等方面取得了积极成果。
一、高度重视理论研究,为建立绩效评价制度体系奠定理论基础
理论研究是建立国际金融组织项目绩效评价制度体系的基础。2007年,国际司开展国际金融组织项目绩效评价诊断性研究,提出国际金融组织关于项目监测与评价的理念、方法和实施模式在中国经历大规模实践,在本土化过程中不断改进,可为中国政府开展国际金融组织贷款项目绩效评价提供较成熟的理论和实践借鉴,并提出相关建议。一是中国作为国际发展援助领域重要的受援国和正在崛起的援助国,应在国际金融组织在华项...
为落实财政工作科学化规范化信息化管理要求,加强我国利用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、全球环境基金、欧洲投资银行等国际金融组织贷赠款项目全过程管理,财政部国际司作为中国与国际金融组织合作的归口管理部门,近年来积极探索并稳步推进国际金融组织项目绩效评价工作,不断提高资金使用效益,提升项目绩效。特别是在充分借鉴世行、亚行等国际金融组织以结果为导向的绩效评价理念和方法的基础上,国际司探索建立符合中国国情的国际金融组织项目绩效评价制度体系,不断提升国际金融组织项目绩效管理水平,在理论研究、制度建设、评价实践和能力加强等方面取得了积极成果。
一、高度重视理论研究,为建立绩效评价制度体系奠定理论基础
理论研究是建立国际金融组织项目绩效评价制度体系的基础。2007年,国际司开展国际金融组织项目绩效评价诊断性研究,提出国际金融组织关于项目监测与评价的理念、方法和实施模式在中国经历大规模实践,在本土化过程中不断改进,可为中国政府开展国际金融组织贷款项目绩效评价提供较成熟的理论和实践借鉴,并提出相关建议。一是中国作为国际发展援助领域重要的受援国和正在崛起的援助国,应在国际金融组织在华项目的绩效评价中发挥更重要的作用。二是建立全周期的国际金融组织贷款项目监测与评价制度,并以项目完工后的绩效评价为重点。三是构建结果导向的项目绩效评价方法和框架,应特别关注项目的成效评价。四是在诊断研究的基础上开展后续研究和试点,起草项目绩效评价操作指南。五是正确使用绩效评价的结果,避免产生误导。六是由中国财政部和世行合作开展项目绩效评价试点工作。
基于上述工作,2011年,国际司重点推进国际金融组织贷款项目绩效评价理论体系应用研究,进一步深化对绩效评价理论与方法的研究,系统开发了国际金融组织项目完工与在建项目评价框架,并通过总结评价实践经验,逐步提炼形成了农业、城建环保领域项目以及全球环境基金赠款项目的绩效评价指标体系等,初步建立起适合中国国情的国际金融组织项目绩效评价理论体系,为科学有效的开展项目绩效评价工作提供了理论基础和方法体系。
为更好地借鉴国际金融组织绩效评价体系的理论与实践经验,发挥绩效评价在提高财政资金使用效益等方面的作用,2013年,国际司基于多年来开展国际金融组织贷款项目绩效评价的理论和实践经验,委托亚太财经与发展中心完成了《国际金融组织贷款项目绩效评价与财政支出绩效评价对比研究》课题,针对完善我国财政支出绩效评价工作提出了政策建议。
二、不断加强制度建设,逐步完善绩效评价管理制度
完善的管理制度是开展绩效评价的根本保证。2007年以来,在理论研究的基础上,国际司系统推进国际金融组织项目绩效评价管理制度建设,先后发布了《国际金融组织贷款项目绩效评价管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)和《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》(以下简称《操作指南》),有力地指导了国际金融组织项目绩效评价实践。2012年,在总结过去几年绩效评价工作实践的基础上,国际司根据绩效评价工作中出现的新变化和新情况,并参考借鉴我国预算绩效管理工作进展等,对《暂行办法》和《操作指南》进行修订,增加了赠款项目和在建贷款项目绩效评价内容,进一步明确各部门/单位的管理职责,强化绩效评价在项目全过程管理中的作用,完善贷款项目绩效评价框架和方法,强调绩效评价结果的应用和公开,并于2013年正式发布《国际金融组织贷款赠款项目绩效评价管理办法》(以下简称《管理办法》),同时形成《操作指南》修订版。到2013年底,已形成以《管理办法》为基础、《操作指南》为核心的制度框架体系。
三、务实开展评价实践,不断提高绩效管理水平
自2007年以来,国际司在试点评价的基础上,稳步推进国际金融组织项目绩效评价实践,逐步从完工项目后评价扩展至在建项目评价,并尝试推进项目绩效目标的设定和审核,以逐步建立涵盖项目全过程的绩效管理体系。从2013年起,评价实践进一步深入开展,在中央和地方两个层面上同步推进,即由各省级财政部门和中央项目单位按照《管理办法》的规定,自主独立组织开展评价工作,同时国际司选取部分已评价项目开展再评价工作,以全面提升绩效评价管理水平。截至2013年底,共对147个国际金融组织贷赠款项目开展了绩效评价,其中,贷款项目130个,赠款项目17个;在建项目74个,完工项目72个,前期评估项目1个,涉及环保、城建、能源、交通、农业、教育、卫生和扶贫等多个行业,先后编辑并出版6本典型案例集。通过对国际金融组织项目开展绩效评价,了解在建项目执行中存在的问题和不足,通过督促整改和加强项目管理,促进在建项目的顺利实施;通过提出了一系列推进项目管理、保证项目顺利实施的建议,为提升项目全过程管理水平、确保项目绩效目标实现进行了积极有益的探索。
四、注重推动结果运用,逐步建立起绩效评价与项目管理的有机衔接
绩效评价结果运用是实现项目绩效管理的关键环节。2010年,国际司开展了国际金融组织项目绩效评价结果运用研究,建议从六方面改善评价结果运用。一是做好绩效评价基础工作,切实提高绩效评价的工作质量。二是加大宣传力度,增强各部门领导对绩效评价结果运用工作的重视。三是理顺绩效评价工作机制,形成分工明确和相互制衡的绩效评价组织体系。四是制定绩效评价结果运用计划,推动评价结果运用于新上项目的选择。五是借鉴国际经验,建立国际金融组织项目绩效评价成果的扩散机制。六是尝试成立绩效评价协会,推进绩效评价工作的专业化和职业化发展。
近年来,国际司重点从以下方面推动评价结果运用。一是注重将评价结果与项目管理相结合,通过项目评价总结经验、发现问题、查找不足、督促整改,以此提升项目管理质量和效果,促进项目顺利实施和项目绩效的实现。二是注重将评价结果与信息共享相结合,通过《情况反映》、《工作通讯》、编辑典型案例集等方式,与项目执行、管理以及监督等部门共享项目评价方法与结果,供其了解项目绩效、加强相关管理作参考。三是注重将评价结果与理论研究相结合,通过分析汇总项目评价结果,提炼并逐步完善国际金融组织农业、城建环保领域项目以及全球环境基金赠款项目绩效指标体系,进一步修订了国际金融组织贷赠款项目绩效评价框架。
五、积极推进能力建设,着力提升包括我国财政系统在内的亚太地区整体绩效评价能力
2007年,国际司联合世行、亚行及亚太财经与发展中心联合创办了上海国际发展评价培训项目(SHIPDET),旨在通过加强绩效评价理论和方法方面的系统培训,增强亚太区域发展中国家绩效评价能力,提高公共资金使用效益。截至2014年2月底,SHIPDET共为包括中国在内的40多个国家、地区和国际机构的2232名政府官员和评价专业人员开展了培训,其中,国内学员1395人,境外学员837人,内容涵盖评价理论、预算绩效管理、影响评价等。同时,SHIPDET进一步提升了专业机构在绩效评价领域的研究与实践能力。到2013年底,参与相关工作的核心专家已超过20人,各地专家超过100人。7年来,SHIPDET已发展成为在亚太地区有一定影响力的绩效评价能力建设平台,一方面推动了亚太地区发展中国家和地区绩效评价能力建设,另一方面也推动了发展中国家在绩效评价领域的经验交流,SHIPDET正在发展为一个南南知识合作的新平台。
六、有效开展国际合作,推动绩效评价领域国际交流合作
近年来,国际司大力推进与世行、亚行、国际农发基金以及全球环境基金等国际金融组织的交流合作机制,通过互访、联合培训、信息共享等,促进各方在绩效评价领域的合作和交流。7年来,SHIPDET从无到有,已发展成为亚太地区绩效评价能力建设平台,是国际司与国际金融组织在评价能力建设方面合作成效的最好见证。基于SHIPDET取得的巨大成功,世行独立评价局2008年提出倡议拟在全球建立绩效评价能力建设区域中心,并于2010年将东亚区域中心正式落户在亚太财经与发展中心。在世行、亚行支持下,2012年“CLEAR-SHIPDET”这一新平台已正式开展培训和研讨等活动,涉及绩效预算、影响评价、面向发展结果的管理等主题,受到参加培训学员的好评。此外,2013年,农发基金独立评价办公室与国际司共同签署了《2013—2015年推进绩效评价能力建设的合作意向书》,计划在能力建设、知识分享、评价实践、人力培训以及区域合作等五大领域加强合作。2013年11月初,双方联合主办了农业与农村项目绩效评价培训会,为我国提高农业农村发展领域项目的绩效评价能力发挥了积极作用。
(财政部国际司供稿,牟婷婷执笔)
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