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摘要:
国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的收支预算,是政府预算的组成部分。建立国有资本经营预算制度,是党中央、国务院从完善社会主义市场经济体制的全局出发采取的一项重要举措,其主要目的是规范国家与国有企业的分配关系,增强政府的宏观调控能力,完善政府预算管理体系,继续深化国有企业改革,推进国有经济结构和布局的调整,集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题。2013年,为发挥中央国有资本经营预算的重要作用,落实好党的十八届三中全会关于国有资本、国有企业改革发展的有关要求,财政部继续健全完善国有资本经营预算制度,并取得重要的阶段性成果。
一、2013年国有资本经营预算实施成效
(一)完善国有资本经营预算制度。为推进中央国有资本经营预算工作顺利开展,增强预算支出的针对性,2013年,财政部继续完善中央国有资本经营预算制度,调整部分资金的支持方向,设立了重点产业转型升级与发展专项资金、国家信息安全专项资金、对外经济技术合作专项资金,并制定相应的专项资金管理办法。同时,为解决国有资本经营预算与公共财政预算支出安排的交叉重复问题,财政部还着手研究《中央国有...
国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的收支预算,是政府预算的组成部分。建立国有资本经营预算制度,是党中央、国务院从完善社会主义市场经济体制的全局出发采取的一项重要举措,其主要目的是规范国家与国有企业的分配关系,增强政府的宏观调控能力,完善政府预算管理体系,继续深化国有企业改革,推进国有经济结构和布局的调整,集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题。2013年,为发挥中央国有资本经营预算的重要作用,落实好党的十八届三中全会关于国有资本、国有企业改革发展的有关要求,财政部继续健全完善国有资本经营预算制度,并取得重要的阶段性成果。
一、2013年国有资本经营预算实施成效
(一)完善国有资本经营预算制度。为推进中央国有资本经营预算工作顺利开展,增强预算支出的针对性,2013年,财政部继续完善中央国有资本经营预算制度,调整部分资金的支持方向,设立了重点产业转型升级与发展专项资金、国家信息安全专项资金、对外经济技术合作专项资金,并制定相应的专项资金管理办法。同时,为解决国有资本经营预算与公共财政预算支出安排的交叉重复问题,财政部还着手研究《中央国有资本经营预算管理办法》及相关配套办法,进一步明晰国有资本经营预算的功能定位。
(二)规范国有资本收益管理。国有资本收益是国有资本经营预算的基础。为加强和规范国有资本收益管理,2013年,财政部继续规范中央企业国有资本收益管理,明确中央级事业单位所属国有企业国有资本收益收取政策。同时,对部分中央企业国有资本收益采取预收政策,预算执行进度较以往年度大大提前。2013年中央国有资本经营预算收入执行数为1058.27亿元,完成预算的104.7%,比上年决算数增长9%。其中,利润收入1039.47亿元,完成预算的103.9%;股利、股息收入0.42亿元,完成预算的210%;产权转让收入18.37亿元,为国有股减持收入,完成预算的183.7%;清算收入0.01亿元。上年结转收入71.95亿元。
(三)优化支出结构,加大民生支出。2013年,中央国有资本经营预算通过对国有资本收益的合理再分配,继续调整和优化预算支出结构,推进经济结构调整和经济发展方式转变,加大保障和改善民生力度。2013年中央国有资本经营预算支出执行数为978.19亿元,完成预算的90.3%。其中,资本性支出833.43亿元,完成预算的89.6%;费用性支出56.26亿元,完成预算的122.6%;其他支出88.5亿元,完成预算的82.4%。具体包括:国有经济结构调整支出329.04亿元;重点项目支出312.6亿元;产业升级与发展支出153.89亿元;境外投资及对外经济技术合作支出84.15亿元;困难企业职工补助支出14.22亿元;调入公共财政预算用于社保等民生支出65亿元;国有股减持收入补充社保基金支出19.29亿元。
(四)构建国有资本经营预算评价长效机制。实施预算支出项目绩效评价制度是财政改革的重要内容,也是解决“重分配,轻管理”问题的有效措施。国有资本经营预算绩效评价是财政预算绩效管理的重要组成部分,财政部针对国有资本经营预算项目实际情况,经过充分研究论证,制定了切实可行的评价指标体系,在绩效评价上取得了突破性进展。2013年,财政部对2008-2011年安排的中央国有资本经营预算“国有经济和产业结构调整”、“兼并重组”、“技术创新”、“节能减排”四类支出项目开展绩效评价;对2012年度中央国有资本经营预算安排支出项目的绩效评价工作进行了部署。中央国有资本经营预算建立了一年一评的制度化、常态化的绩效评价长效机制。评价结果表明,中央国有资本经营预算所安排的支出实现了社会效益和经济效益,在促进产业结构调整升级、推动企业兼并重组、带动技术创新和节能减排等方面发挥了重要作用。同时,也反映出企业资金管理制度薄弱、项目资金拨付不够及时、财务处理不规范、绩效目标不健全,以及国有资本经营预算管理体制不顺、支出重点不突出等问题,为完善国有资本经营预算制度提供了重要依据。
(五)促进国有文化企业做大做强,推动社会主义文化大发展大繁荣。为落实《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》精神,推动国有文化企业实现跨越式发展,2013年,中央国有资本经营预算安排资金10亿元,继续加大对中央文化企业支持力度,重点支持了企业技术创新、中央出版单位数字化转型、并购外部优势资源以及集团内企业资源整合,极大地促进了中央文化企业的改革、发展和壮大。
(六)地方国有资本经营预算工作稳步推进。根据全国人大及国务院的要求,财政部积极推动地方开展国有资本经营预算工作。2012年财政部首次汇总编制地方国有资本经营预算并上报全国人大以来,地方国有资本经营预算汇总范围逐步扩大,截至2013年底,已有北京、天津等35个省(自治区、直辖市、计划单列市)以及山东、湖北等23个省区市的180个地市级(含地市级以下)国有资本经营预算纳入地方国有资本经营预算汇总编制范围。纳入地方国有资本经营预算汇总编制范围的企业为4825户,约占全国地方国有企业户数的21.8%;资产总额321117.76亿元,约占全国地方国有企业资产总额的71.4%。2013年,地方国有资本经营收入预算数为558.4亿元,执行数为593.09亿元,完成预算的106.2%。其中,省本级377.43亿元,地市级及以下215.66亿元。地方国有资本经营支出预算数为558.4亿元,执行数为535.41亿元,完成预算的95.9%。其中,资本性支出348.81亿元,费用性支出114.23亿元,其他支出72.37亿元。
二、存在的问题
(一)资产监管体制复杂,实施范围难以实现全覆盖。国有企业分布面广,几乎涵盖所有中央部门和单位。据初步统计,截至2012年底,65个中央部门和单位所属没有纳入国有资本经营预算实施范围的一级企业3814户(不含中国铁路总公司),涉及资产总额6841.26亿元,利润总额269.24亿元。由于监管体制和产权关系复杂,纳入预算实施范围难度大。
(二)收益收取比例偏低,国家权益未得到充分体现。2013年,中央国有资本收益收取比例最高为中国烟草总公司20%,最低为5%,全年收取中央企业国有资本收益1039.71亿元,占纳入实施范围的中央企业应上缴利润基数的14.37%,总体上比例偏低。
(三)支出功能定位不清,与公共财政预算交叉重复。中央国有资本经营预算支出除划入社会保障基金外,全部用于中央企业的各种项目支出,这些项目支出不仅在审批程序上不够规范,而且与公共财政预算的项目支出方向交叉重复。
(四)预算安排体内循环,引发社会舆论的普遍关注。国有资本经营预算基本上本着“取之于国企,用之于国企”的原则安排支出,体内循环,引发了社会舆论的普遍关注。
三、完善国有资本经营预算工作的主要思路
(一)完善国有资本收益收缴制度。
1.提高中央国有资本收益收取比例,更多用于保障和改善民生。按照十八届三中全会提出的“提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生”的要求,继续逐步提高中央企业国有资本收益收取比例。
2.盘活国有资本存量,扩大国有资本经营预算规模。由于国有资本流动性较差,国有资本经营预算收入主要来源于集团合并报表后上交的税后利润,国有股权(产权)转让收入几乎为零,导致国有资本收入来源单一,收入规模小。一方面,由于国有资本经营预算规模较小,宏观调控能力极其受限;另一方面,预算受企业效益影响较大,执行容易产生“顺周期”问题。根据十八届三中全会要求,积极发展混合所有制经济,推动竞争性领域国有资本的逐步退出,盘活国有资本存量,扩大国有资本经营预算规模。
(二)调整国有资本经营预算支出政策。完善国有资本经营预算制度是深化国有企业改革的重要组成部分,也是支持国有企业改革的配套措施之一。按照十八届三中全会精神,以及合理划分国有资本经营预算与公共财政预算支出边界的要求,国有资本经营预算除调入公共财政预算外,主要用于国家注资和国有企业改革成本支出,公共财政逐步退出竞争性领域。国有资本经营预算主要用于以下几个方面的支出。
1.调入公共财政预算。落实十八届三中全会精神,提高国有资本收益上缴公共财政比例,更多用于保障和改善民生。2010年起建立了中央国有资本经营预算调入公共预算机制,2010-2013年中央国有资本经营预算累计调入公共财政预算165亿元。2014年将进一步加大调入力度,2015年起将逐年提高调入比例,到2020年提高到30%。
2.组建国有资本投资运营公司。按照十八届三中全会“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司”及《关于深化国有企业改革总体意见》要求,中央国有资本经营预算将安排资金,用于向组建国有资本投资运营公司注资。
3.国有企业改革成本支出。国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。经过30多年的改革,国有企业的管理体制、运行机制等发生了深刻的变化,公共财政为此付出了巨额改革成本,仅国有企业政策性关闭破产中央财政支付职工安置等费用近2000亿元。但国有企业仍有一些体制、机制性的深层次矛盾和问题没有解决,如厂办大集体问题、企业办社会问题等。十八届三中全会对深化国有企业改革、建立公平的市场竞争机制提出了新的目标和要求,认识到妥善解决国有企业历史遗留问题已刻不容缓。包括解决厂办大集体改革、剥离企业办医院、学校、幼教等、“三供一业”移交、国有企业棚户区改造、结构调整分流安置职工、离退休人员社会管理等问题。
4.关键性行业和领域的投入支出。十八届三中全会提出,国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,包括重点提供公共服务、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、科技进步、国家安全保障等。国有资本经营预算在支持国有企业改革的基础上,要进一步加大对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的投入力度,保障国家经济安全。
(财政部企业司供稿,张峰执笔)
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