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摘要:
2013年9月27日,财政部、中国人民银行联合召开全国电视电话会议,对国库集中支付电子化管理(以下简称支付电子化管理)做出部署,要求在2014年底以前在省级财政部门全面推广实施。从2007年中央本级试点,支付电子化管理历经六年创新、论证、实践,终于开始全面推进。支付电子化管理利用一套标准规范,“支撑控件”和“自助柜面”两个软件,打通财政部门、人民银行、代理银行三个系统,从而实现财政部门、人民银行、预算单位、代理银行四方国库集中支付业务电子化管理,是财政部、中国人民银行充分考虑财政资金管理工作现状,认真研究未来发展趋势后,科学做出的安排部署。
一、支付电子化管理的设计思路
(一)支付电子化管理的设计和推进过程。这项工作始于国库集中支付业务的“无纸化”,直接目标是取消纸质单据,实现电子信息自动传输处理,解决国库集中支付管理效能与效率问题。但是,现行管理模式下,靠纸质凭证保证安全,靠电子信息提高效率,客观上割裂了管理链条,在安全上存在隐患。而且,银行机构垂直统一管理,财政部门分散开发系统的方式存在标准不一致、步骤不统一的情况,信息“孤岛”现象严重。要解决上述问题,不能单从效率与效能方面入手,...
2013年9月27日,财政部、中国人民银行联合召开全国电视电话会议,对国库集中支付电子化管理(以下简称支付电子化管理)做出部署,要求在2014年底以前在省级财政部门全面推广实施。从2007年中央本级试点,支付电子化管理历经六年创新、论证、实践,终于开始全面推进。支付电子化管理利用一套标准规范,“支撑控件”和“自助柜面”两个软件,打通财政部门、人民银行、代理银行三个系统,从而实现财政部门、人民银行、预算单位、代理银行四方国库集中支付业务电子化管理,是财政部、中国人民银行充分考虑财政资金管理工作现状,认真研究未来发展趋势后,科学做出的安排部署。
一、支付电子化管理的设计思路
(一)支付电子化管理的设计和推进过程。这项工作始于国库集中支付业务的“无纸化”,直接目标是取消纸质单据,实现电子信息自动传输处理,解决国库集中支付管理效能与效率问题。但是,现行管理模式下,靠纸质凭证保证安全,靠电子信息提高效率,客观上割裂了管理链条,在安全上存在隐患。而且,银行机构垂直统一管理,财政部门分散开发系统的方式存在标准不一致、步骤不统一的情况,信息“孤岛”现象严重。要解决上述问题,不能单从效率与效能方面入手,而是要重构国库集中支付信息管理体系。需要解决好两个重点环节:一是整合资金流与信息流,构建以电子信息为基础的、全新的安全信任体系;二是消除银行机构与财政部门在信息系统管理规范、业务规则、技术标准等方面的差异,实现跨部门的全链条式管理。经过反复研究论证,财政部、中国人民银行提出“电子凭证安全支撑控件”的解决思路,把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装,供各类业务系统调用,实现各方系统的互联互通和电子凭证的全生命周期管理。
(二)统筹协调,实现综合效益最大化。支付电子化管理由多方共同参与,要努力实现财政部门、人民银行、代理银行、预算单位等各方综合效益最大化。一是坚持标准统一化。建立国库集中支付业务的统一标准规范,为实现上下级财政部门之间以及同级财政部门、人民银行、代理银行之间的信息系统自动衔接创造基础条件。二是坚持改造最小化。对业务逻辑进行抽象提炼,开发通用控件,对各方现有系统进行嵌入式优化,最大限度减少改革成本、流程再造成本及系统沉没成本。三是坚持边界明晰化。长期以来,财政部门、代理银行系统间功能交叉、边界不清,造成基础数据重复维护,内部问题外部化。财政业务的任何调整,代理银行系统都需大幅跟进,不仅代理银行的技术部门压力巨大,预算单位和财政部门的用户满意度也不高。自助柜面系统的设计初衷就是把财政部门该做的都在支付系统内部完成,让代理银行回归单纯的金融服务定位,使双方合理分工、有机联系。这套系统不仅为代理银行拓展中间业务带来新的契机,也使预算单位可以享受到更优质的金融服务。
(三)稳步推进,顶层设计与摸着石头过河并重。为确保有关工作稳步推进,支付电子化管理的实施工作思路是“两级建设、五级应用”。“两级建设”是指中央和省级财政部门负责支付电子化管理的主体建设,“五级应用”是指中央、省、市、县和乡镇统一应用支付电子化管理手段。各地可因地制宜,选择省级集中部署或地市集中部署,县乡两级原则上不再单独部署,作为终端直接接入。财政部先期选择河北、重庆两地进行试点,在电子化管理方案得到初步验证后,又在北京、辽宁、湖北等10个省市进行第二批试点。试点过程既是凝聚共识、系统推介的过程,也是实践纠偏、促进系统逐渐成熟的手段。
二、支付电子化管理的主要内容
(一)大力加强支付电子化管理制度建设。支付电子化管理是财政资金支付方式的重大转变,改变了国库支付管理的技术环境和基础,并对国库管理制度建设提出了新的要求。一是建立电子化条件下的新型信任体系,按照财政部、中国人民银行印发的《国库集中支付业务电子化管理暂行办法》,建立健全内控管理、安全保障、应急处置等各方面的管理制度,通过制度建设保障财政资金支付管理体系的安全。二是将电子化融入到日常的业务管理中,调整业务审核流程、凭证管理内容和印鉴管理方式等原有制度规定。三是做到合法、合规,根据有关法律要求,财政部门要与人民银行、代理银行签订业务办理协议,组织预算单位与代理银行签订“自助柜面”服务协议等。在制度建设过程中,坚持国库集中支付制度框架不变的基本原则,具体做到三个不改变:不改变“先支付,后清算”的支付体系,不改变代理银行的服务职能,不改变预算单位的预算执行责任主体地位。
(二)严格遵守支付电子化标准规范。财政部会同中国人民银行及相关部门,为满足信息交换和信息安全的双重要求,共同研究制定了支付电子化管理相关业务和技术标准。这套标准规范是消除信息“孤岛”,实现跨部门、跨地区互联互通的“灵魂”,是“硬要求”。财政部通过逐步建立全国财政系统标准化体系,使之成为财政信息化的引领和驱动。各地财政部门在支付流程调整、业务系统改造、安全服务应用等方面,严格遵守中央制定的支付电子化标准规范,从而树立并巩固了标准化意识,强化了标准规范的约束作用。
(三)统一部署安全支撑控件。在全国范围,如何实现跨人民银行、代理银行等多部门的信息交换,保障资金安全有效管理是一个重要的问题。经过努力,支付电子化管理成功实现了安全支撑控件这一重要“抓手”,它把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装,供各类业务系统调用。为了让安全控件真正发挥作用,财政部和中国人民银行聘请国家信息安全管理机构,对该产品进行了安全加固,并逐步将其硬件化,努力做到即插即用,最大程度地减小实施工作量、提高设备通用性。
(四)全面规范自助柜面业务系统。为实现全国80多万家基层预算单位“一站式”服务的目标,财政部、中国人民银行组织各代理银行开发了自助柜面业务系统。该系统是银行传统柜面业务的延伸,不仅能有效解决预算单位地域限制和银行基层网点不足、清算时间过早等问题,还有助于规范银行代理行为,降低代理成本,提高服务质量,是财政、代理银行互利共赢的具体体现。代理银行按照“系统在总行、数据在分行”的思路,加强自助柜面的建设,打通代理业务系统与核心业务系统,从管理和技术层面压缩了违规操作的空间。
三、支付电子化管理的初步成效
(一)支付电子化管理通过构建管控防“三位一体”防护网,安全上有了质的飞跃。具体来说,在管理上,以建立新的安全信任体系为核心,将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条,每一步操作都落实到人,各个岗位间无缝衔接、互相牵制,形成完善的内部管理机制。在控制上,以电子凭证库为抓手,固化安全控制规则,优化信息传输渠道,对电子凭证实行全生命周期管理,使违规操作无机可乘。在防范上,以信息安全等级保护制度为基础,通过实施符合国家规范性要求的等级保护测评,夯实基础安全环境,最大限度消除安全隐患。例如,北京市财政局在支付电子化管理实施过程中,不放过任何一个风险点,积极推动业务流程再造,使每一个环节、每一个岗位都职责明确,所有操作都在系统上环环相扣,真正创建了全闭环式的完整管理链条。
(二)提高资金运行效率,降低行政管理成本。支付电子化管理将财政部门、人民银行、预算单位和代理银行的工作人员,从手工签章、逐笔打印、取单送单等大量简单重复劳动中解放出来,国库集中支付工作从“签字画押”到“电子签章”,从“跑银行”到“点鼠标”,运行效能大幅提升,行政成本大幅降低。湖北省自助柜面业务上线试运行后,预算单位感受到全新的支付体验,不再填写支票、来往银行、排队等候,足不出户就可以全天候办理资金支付。在提高效率的同时,支付电子化管理节约的成本也相当可观。据先期试点的河北省财政厅测算,省本级一年可节约纸张、打印耗材等直接成本300万元。可以想象,如果将人工成本、交通成本、银行代理成本等多种因素考虑在内,支付电子化管理全面推广以后,将产生巨大的经济效益和社会效益。
(三)转变支付手段,提高财政支付能力。实行支付电子化管理后,传统支付手段发生了本质变化,极大减少低效重复劳动的同时,支付过程也变得更加高效、安全。促进了财政部门公共支出服务能力的提升和服务内涵的丰富,从技术层面保障了民生支出、涉农补贴、社保补助等对个人转移性支出的“财政直达”。
(四)以标准化促进管理规范化,带动财政内部治理水平提升。支付电子化管理的一项重要内容是按照全国统一的标准规范改造各地、各单位的现行支付系统,并与中央统一开发的安全支撑控件有效衔接,从而规范各地国库集中支付业务。通过在相关软、硬件中固化内控机制,真正落实了财政财务管理的各项原则要求;通过建立跨部门、跨地区的信息交换“高速公路”,有效解决了信息不对称问题;通过网络和信息系统在信息处理与传输上的优势,一定程度解决了基层金融服务能力不足等制约乡镇改革的瓶颈问题。从河北省部分市县电子化管理试点的情况看,以往国库集中支付制度面临的系统运行效率低、人员不足等问题已大幅改观。
(财政部国库司供稿,刘文卿、田红梅、龚亮执笔)
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