县乡财政是国家财政的重要组成部分,是维护政权运转和社会稳定、向基层群众提供基本公共服务的物质基础。党中央、全国人大、国务院高度重视县级基本财力保障机制建设,根据国务院有关决策部署,2010年9月财政部印发《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》,全面推进县级基本财力保障机制建设。经过中央财政和地方各级财政部门3年的共同努力,到2012年底基本消除了县级基本财力保障缺口,全面实现了基层政府“保工资、保运转、保民生”的既定政策目标。
2013年,经国务院批准,国务院办公厅印发了《转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》,部署县级基本财力保障机制的转型升级,将政策着力点由解决财力缺口问题转向解决财力均衡问题,实现了质的提升。
一、建立县级基本财力保障机制有关背景
按照现行体制,中央对地方实行稳定的分税制财政体制,同时通过转移支付制度,对地区间的财力分布进行调节。省以下财政体制,包括收入和支出划分、省对下转移支付制度等,均由省级政府确定。但受多种因素影响,部分县级财政财力水平较低,无法满足其基本支出需求,出现财政困难。为切实缓解县乡财政困难,中央财政逐步加大对地方转移支付力度,并督促和指导地方调整完善省以下财政体制,均衡省以下财力分配,财力逐步向基层倾斜。2005年起,中央财政专门实施“三奖一补”政策,建立缓解县乡财政困难激励约束机制,到2009年基本解决了基层财政“保工资、保运转”的问题。
按照构建社会主义和谐社会以及全面建成小康社会的总体要求,近年来县乡基层政府提供公共服务的内涵和外延均发生了较大变化,保障和改善民生的力度不断加大。为确保中央制定的各项民生政策得到全面落实,中央财政2010年起,在既有转移支付和“三奖一补”政策的基础上,建立和完善县级基本财力保障机制,以“保工资、保运转、保民生”为目标,保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要。
二、县级基本财力保障机制的主要内容
(一)2010-2012年县级基本财力保障机制的内容。为推动县级财政由“保工资、保运转”向“保工资、保运转、保民生”转变,2010年9月,财政部正式印发意见,明确了建立县级基本财力保障机制的政策目标、基本原则、中央奖补办法和地方配套措施要求等,全面部署建立和完善县级基本财力保障机制。
1.明确县级基本财力保障范围和标准。保障范围为人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出,保障标准根据保障范围内各项目的筹资责任和支出标准,综合考虑支出成本差异和各地区财力状况后分县测算。根据相关政策和因素变化,动态调整县级财力保障水平。
2.明确中央、省、市、县在县级基本财力保障机制的责任分担。
3.中央财政根据地方工作实绩实施奖励。根据县级基本财力保障范围和保障标准,测算各地保障需求和缺口额,对县级基本财力保障较好的地区给予激励性奖励,对存在缺口的地区给予保障性奖励。对于2012年仍存在县级基本财力缺口的省(区、市),中央财政相应扣减对其均衡性转移支付或税收返还,直接用于补助该省(区、市)财力缺口县。
(二)2013年县级基本财力保障机制的主要内容。根据国办发[2013]112号文件,2013年起按照以下原则,进一步完善了县级基本财力保障机制。
1.明确责任,推进国家治理体系建设。根据《预算法》和现行分税制财政体制,省以下财政体制主要由省级政府确定,实施县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府,强化属地管理责任。
2.健全机制,注重改革的系统性。通过提高保障标准、完善省以下财政体制和转移支付制度、推进省直接管理县财政改革、建立县级基本财力保障资金稳定增长机制等一系列政策措施,构建县级财政良性运行的制度保障,优化财力分布格局。
3.强化管理,推动建立现代财政制度。引导县级政府改进预算管理,合理安排预算,优化支出结构,按照规定范围和标准全面落实保障责任,切实履行基层政府职能;依法实施收入征管,清理财税优惠政策,提高财政收入质量,提高自我保障能力。
4.注重绩效,提高财政资金使用效率。建立县级基本财力保障机制绩效评价体系,重点考核县级财力保障水平、县级财力均衡度和县级财政管理水平,对工作开展较好的地区予以表彰和奖励,对工作滞后的地区予以批评和处罚。
5.推进改革,努力实现县级政府财力和事权相匹配。中央财政加快推进财税体制改革,合理划分政府间支出责任,理顺收入划分关系,完善转移支付制度,为根本解决县级财政困难问题创造条件。
6.保障民生,让改革成果惠及更多群众。动态调整保障范围,提高保障标准,增强困难地区的财政保障能力,落实国家统一制定的重大民生政策,把党中央、国务院对人民群众的关心落到实处。
三、主要工作进展
2010年建立县级基本财力保障机制以来,中央财政不断加大支持力度,工作取得了明显进展。一是增加县级基本财力保障机制的奖补资金。为稳步提高保障水平,2010-2013年中央财政累计下达县级基本财力保障机制奖补资金3850亿元,其中2013年1525亿元。二是健全激励约束机制。按照“明确责任、以奖代补、动态调整”的原则,不断完善奖补办法,根据政策变化调整保障水平,建立动态保障机制。三是督促地方加强县级基本财力保障机制建设。在中央政策的引导和激励下,各地高度重视,采取了调整完善省以下财政体制、加大对县级财政转移支付力度、推动县域经济发展、强化县级财政收支管理等一系列措施,努力提高县级财政保障水平,省以下财力分配更加均衡。
四、取得的成效及下一步工作思路
总体看,县级基本财力保障机制极大地调动了地方各级政府加强县乡财政管理、保障和改善民生的积极性,各地积极采取措施,加大对财政困难县的支持力度,县乡财政实力明显增强,县乡保障水平稳步提高。下一步,中央财政将按照国办发[2013]112号文件精神,指导和督促各地完善县级基本财力保障机制,切实巩固保障成果,强化基层政府执政能力建设,推动基本公共服务均等化进程,促进区域协调发展,推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
(财政部预算司供稿,章泉执笔)