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摘要:
为贯彻落实十八届三中、四中全会精神和习近平总书记“四个全面”重大战略部署,充分发挥财政在国家治理中的重要作用,更好地体现全面依法治国、全面从严治党的新要求,同时有效防范财政政策制订和资金分配过程中的业务风险与廉政风险,提高工作效率和服务质量,财政部积极推动内部控制制度和机制建设,并在2014年取得了阶段性结果。
一、贯彻落实四中全会精神,财政内部控制机制建设平稳起步
(一)加强财政内部控制机制建设的必要性和紧迫性。
1.加强内部控制工作是党中央提出的明确要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“加强对政府内部权力的制约是强化对行政权力制约的重点。”并要求“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗,强化内部控制流程控制,防止权力滥用。”这是党中央从依法治国的角度,从国家治理现代化的高度提出的新要求。
2.加强内部控制工作是完成财税体制改革任务的重要保障。党中央已经明确新一轮财税体制改革的总体方案,要求2016年基本完成深化财...
为贯彻落实十八届三中、四中全会精神和习近平总书记“四个全面”重大战略部署,充分发挥财政在国家治理中的重要作用,更好地体现全面依法治国、全面从严治党的新要求,同时有效防范财政政策制订和资金分配过程中的业务风险与廉政风险,提高工作效率和服务质量,财政部积极推动内部控制制度和机制建设,并在2014年取得了阶段性结果。
一、贯彻落实四中全会精神,财政内部控制机制建设平稳起步
(一)加强财政内部控制机制建设的必要性和紧迫性。
1.加强内部控制工作是党中央提出的明确要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“加强对政府内部权力的制约是强化对行政权力制约的重点。”并要求“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗,强化内部控制流程控制,防止权力滥用。”这是党中央从依法治国的角度,从国家治理现代化的高度提出的新要求。
2.加强内部控制工作是完成财税体制改革任务的重要保障。党中央已经明确新一轮财税体制改革的总体方案,要求2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务。这就要求财政部必须加强财政管理,不断凝聚改革的合力,增强改革的动力,提升财政运行的效率。财政内部控制是财政管理的重要内容,而财政管理事关改革大局,财政部必须将加强内部控制和深化改革有机结合起来。
3.加强内部控制工作是财政工作新定位的需要。“财政是国家治理的基础和重要支柱”,这是党中央赋予财政工作的全新定位,如何在新形势下做好财政工作,是对财政部的重大的机遇和挑战。财政部必须按照建立现代财政制度的要求,深化财税体制改革,健全财政保障及约束机制,做到财政保障合理适度,财政约束坚实有力,促进经济社会持续健康发展。作为预算执行的具体负责部门,《行政事业单位内部控制规范》的制定者和监督者,财政部在做好各项工作的同时,必须首先抓好内部控制等内部管理工作。
4.加强内部控制工作是落实廉政建设主体责任的新抓手。习近平总书记强调:有权必有责,权责要对等,出了问题就要追究责任。要把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。建立和实施内部控制,正是从源头上落实廉政建设主体责任,有效防控廉政风险的重要抓手,对于建立健全权力运行的制约和监督机制、减少自由裁量权的空间、用制度来限制权力滥用等方面具有重要作用。
(二)部党组部署开展财政部内部控制机制建设。作为公共权力运行的重要部门之一,财政部高度重视内控工作,部党组多次召开会议专题研究、部署财政部内部控制机制建设的总体思路和相关工作。
2014年1月9日,第一次部长办公会研究了加强内控机制建设有关事宜等事项。会议认为,建立和完善财政部内部控制机制,应重点抓好三个环节:一是要进一步建设和完善财政纪律和其他纪律。二是要进一步规范流程、明晰责任。三是加强监督,严格考核。会议决定,成立财政部内部控制委员会(简称内控委),内控委要定期或不定期地对财政部内部控制工作情况进行研究,通报风险事故情况,分析事故原因,研究制定改进措施等。
2014年9月11日,第四次部长办公会审议《财政部内部控制基本制度(试行)(送审稿)》等文件。会议强调,要结合部内结构和职责调整,按照内部控制要求抓紧修订部内各单位“三定”规定,进一步明确单位和岗位职责。会议经过讨论,议定以下主要意见:一是将有效防控廉政风险作为内部控制的主要目标之一。二是对岗位设定、回避、轮岗、授权等提出要求,防范岗位利益冲突风险。三是梳理各类专项风险防控的内容,甄别哪些属于业务工作任务和要求、哪些属于内部控制内容,提出内控目标,建立流程,明确重要节点和相关控制措施。四是强化内控委的职责,内控委不仅要制定规矩,还要对重大事项作决定。内控委要定期开会听取内控办(内控委下设办公室简称内控办)关于内控情况的汇报,内控办要提出风险评估和定级的意见以及改进建议。五是内部控制基本制度适用于部内各司局和专员办,部属事业单位和企业根据基本制度制定本单位内部控制操作规程。
2014年11月5日,财政部部长楼继伟在财政部落实党风廉政主体责任暨实施内部控制工作会议上做出重要讲话,全面部署财政部实施内部控制工作。楼继伟部长指出,财政部建立和实施内部控制,是贯彻党的十八届四中全会决定精神的重大举措,是完成财税体制改革任务的必然要求,是落实党风廉政建设主体责任、防控廉政风险的有效手段。实施内部控制是财政制度建设的一件大事,在当前和今后一个时期,部内各单位要将建立和实施内部控制作为重要工作来抓,切实加强对本单位内控工作的组织领导,精心筹划,周密安排,确保财政部内控工作有序、有力、有效推进。实施内部控制工作要发挥每个干部的积极性,领导干部要带好头,要牢固树立内控理念,拿出自我革命的勇气,尽快实现由“要我内控”到“我要内控”的理念转变,积极引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中,有效防范各类业务风险,确保财政干部廉洁和财政资金安全。
2014年12月29日,在全国财政工作会议上,楼继伟部长明确指出,在财政系统全面加强内部控制建设势在必行。这不仅是贯彻党的十八届四中全会决定精神的重大举措,有利于保障财税改革任务顺利完成,也是把权力关进制度的笼子、防范廉政风险的需要。通过流程再造和信息化手段的运用,实现管理控制的程序化和常态化,有利于促进机关运转严谨有序和业务开展稳健高效。楼部长向与会代表介绍了2014年以来财政部内部控制建设取得的进展,要求各地财政部门要高度重视,结合实际,尽快研究建立和实施本单位内部控制制度。各级财政要上下联动,共同努力把这项工作做好,增强财政部门落实党委政府决策部署的执行力,有效防范各类业务风险,确保财政干部廉洁和财政资金安全。
二、建立健全财政内部控制管理的组织架构
建立健全内部控制管理的组织架构是有效开展内部控制工作的保障。2014年10月30日,财政部印发了《财政部关于成立内部控制委员会的通知》,成立了由党组书记、部长楼继伟担任主任,常务副部长和主管监督检查局工作的副部长担任副主任的财政部内部控制委员会(简称内控委),统筹领导财政部内部控制工作。内控委成员包括监督检查局、巡视工作办公室、办公厅、人事教育司、驻部监察局、机关党委(纪委)、条法司、综合司、税政司、预算司、国库司、国际经济关系司、信息网络中心等13家单位主要负责人。
内控委下设办公室(简称内控办),承担内控委日常工作,主要职责包括:一是牵头拟订内部控制制度,审核八类专项风险管理办法与工作流程,审核各单位内部控制操作规程与工作流程,组织对专项风险管理办法和内部控制制度有效性检查、考核和评价,对各单位内部控制存在的问题研究提出处理意见并向内控委报告。二是对各单位的内部控制情况实施监督,报告内部控制体系运行情况。三是对风险事件进行调查,提出解决方案并督促落实。四是建立有效的沟通协调机制,组织对内部控制中存在的问题进行研究并制订解决方案。内控办设在监督检查局,成员单位由巡视工作办公室、办公厅、人事教育司、驻部监察局、机关党委纪委)组成。内控办主任由监督检查局局长担任,巡视工作办公室、办公厅、人事教育司、驻部监察局、机关党委(纪委)各派一位司级干部担任副主任。
为完善内部控制管理组织架构,将内部控制工作落实到部内每一家单位,内控办2014年11月2日印发了《关于印发财政部内部控制委员会办公室组成人员及各单位内部控制管理人员名单的通知》,明确了部内各单位的内控管理岗(司局级)和内控联络员(处级),负责具体落实本单位内部控制工作。
三、建立完善财政内部控制制度体系
内部控制制度建设是有效开展内部控制工作的基础。2014年11月1日,财政部正式颁布实施了《财政部内部控制基本制度(试行)》(简称《基本制度》),这是财政部内部控制建设的总则和纲要,明确了内控基本原则和组成要素,搭建了财政部内部控制的基本架构,提出了内部控制的总体目标,标志着财政部内部控制制度建设的大幕开启。《基本制度》明确提出财政部内部控制制度体系分为三个层次,即基本制度、八个专项内部控制办法和各单位内部控制操作规程。《基本制度》还提出了内部控制的五种方法,即不相容岗位(职责)分离控制、授权控制、归口管理、流程控制和信息系统管理控制;提出了法律风险控制、政策制定风险控制、预算编制风险控制、预算执行风险控制、公共关系风险控制、机关运转风险控制、信息系统管理风险控制和岗位利益冲突风险控制等八个主要业务风险的控制措施;明确了内控委、内控办以及部内各单位内控方面的职责划分,并对内部控制的检查和报告等程序作出了相应规定。
按照财政部党组统一部署,八个专项内部控制办法分别由办公厅、综合司、条法司、税政司、预算司、国库司、国际经济关系司、人事教育司和信息网络中心等9家部内单位牵头负责。《基本制度》发布之后,各专项内部控制办法牵头单位及内控办共同努力,加班加点,数易其稿,拟定了八个专项内部控制办法。经2014年11月27日召开的内控委会议审议原则通过,内控办组织各单位进一步进行了修改完善,2014年12月28日财政部印发了《财政部关于印发<财政部法律风险内部控制办法>等专项内部控制办法的通知》。八个办法对财政部业务重点领域和主要流程进行了认真梳理,抓住了一级流程中的重要环节和控制节点,分析了可能存在的重大和一般风险,确定了责任人,提出了切实有效的防控措施,强化了内部权力制约。为达到党风廉政建设主体责任“一岗双责”的要求,八个办法特别明确了部领导和部内各单位一把手的责任。同时,八个办法将业务风险防控与廉政风险防控有机结合,将每个重要环节的廉政风险防控措施纳入办法中。八个办法对主要业务流程细化到每个具体环节,做到过程留痕、责任可追溯。在体例上,八个办法按照业务操作手册的形式编写,每个业务流程都归纳了主要控制环节,梳理出存在的重大和一般风险,明确了责任方,提出了切实可行的防控措施,并配以流程图,以保证办法的实用性和可操作性。八个专项内部控制办法的出台,标志着财政部内部控制体系进一步完善,各主要业务流程的风险管控有了制度基础。按照内控委决定,2015年内控办将牵头组织制定统一的专员办内部控制制度,部内各司局、部属各单位也将完成针对各单位内部二级、三级业务流程的内部控制操作规程的拟订工作。届时,以《基本制度》为核心,八个专项内部控制办法为支柱,各单位内部控制操作规程为基础的财政部三级内部控制制度体系将搭建完成。
四、建立财政内部控制运行机制
根据财政部党组决定,内控办牵头起草、广泛征求意见后,经内控委审议通过并发布了《财政部内部控制委员会议事规则》,这是财政部内部控制委员会的第一部工作制度。《议事规则》规定,内控委实行会议议决制度,分为例会和专题会议。内控委例会原则上每半年召开一次,议决的主要事项为:听取内控办工作汇报,部署内控重大事项和管理措施;内控基本制度、专项内部控制办法的拟定、修订事项;内控委年度工作计划、内控办年度专项检查计划;内控委年度工作报告、内控考核评价结果及运用等事项;风险事件解决方案,风险定级、责任追究、改进现行制度的建议等事项;其他需要例会议决的事项。内控委专题会议根据实际需要召开,专题研究内控相关事项。
2014年11月27日,财政部部长楼继伟主持召开了财政部内部控制委员会第一次会议,审议通过了《财政部法律风险内部控制制度》等八个专项内部控制办法和《财政部内部控制委员会议事规则》,明确要求为构建完整的财政部内部控制制度体系,部内各司局、部属各单位要按照《基本制度》及各专项内部控制办法,认真梳理本单位内部业务流程,拟订本单位内部控制操作规程。会议要求内控办牵头在2015年3月底前完成专员办统一的内部控制办法,并与各牵头单位共同做好内控专题培训,提出人事教育司、干教中心要将内控相关培训工作纳入财政部干部培训计划,今后新录用公务员任职培训要将《基本制度》和八个办法作为主要内容,工作伊始就要树立廉政风险防控和业务风险管控意识。会议还要求,《基本制度》和八个办法试行一段时间后,内控办要根据试行和修订完善的情况,适时在财政系统内推广内控理念和具体制度办法。
五、地方财政部门内部控制工作取得初步进展
各地财政厅(局)高度重视楼继伟部长关于加强财政系统内控建设的有关指示和部署,紧紧抓住机构设置和制度建设两个重点,稳步推进内控体系建设。
(一)17个省市成立内控管理机构。河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、吉林、甘肃、安徽、海南、山东、重庆、江西、江苏、上海、厦门、宁夏、宁波、青岛等17个省(区、市)成立了财政厅(局)内部控制委员会,厅长任内控委主任,分管副厅长及相关厅领导分别任内控委副主任,内控委成员由相关处室主要负责人组成,内控委下设办公室。其中,内控办设在监督检查局的有内蒙古、甘肃、黑龙江等13个省区,设在其他处室的有4个省市:吉林设在内审处,上海设在办公室,宁波设在综合处,青岛设在法规处。
(二)制度建设取得初步进展。河北、青岛、江苏、江西、辽宁、安徽、海南、吉林、山东、黑龙江、广西、宁夏、西藏、宁波、厦门等15个省(区、市)已经依据《财政部内部控制委员会议事规则》和《财政部内部控制基本制度(试行)》等文件,结合本地实际情况制定下发了内部控制基本制度和实施办法。贵州、湖南、河南、广东、云南、青海、福建、新疆、大连等9个省(区、市)也开始着手制定相关制度和措施。
(三)机制建设亮点纷呈。部分财政厅(局)将内控工作与绩效管理、投资评审等工作有机结合,内控机制建设方式多样。如甘肃省结合《省政府办公厅关于印发“三张清单一张网”工作方案的通知》要求,将内控工作与制定权力清单相结合,统筹协调推进各项工作开展。广东省2014年底研究制定了《广东省财政厅省级财政专项资金内部控制管理暂行规定》,从管理范围、职责分工、管理要求、内部监督、责任回溯等方面对省级财政专项资金内部控制管理进行全面规范。四川省组织开展2014年厅机关风险防控管理工作检查考核,在各处室、单位认真自查的基础上,抽取6个处室(单位)进行检查考核,对未抽查单位上报资料进行复核,对各单位进行综合评定打分,检查考核结果作为绩效考评打分及评价各处室(单位)党风廉政建设工作开展情况的重要依据。
(财政部监督检查局供稿,杨健执笔)
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